VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA NO TEMPO...

VIGÊNCIA DA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA NO TEMPO: PRAZO RAZOÁVEL PARA APLICAÇÃO DE LEI TRIBUTÁRIA PUBLICADA 

Ivan Wilson de Araujo Rodrigues Junior[1]

Antônio de Moraes Gaspar[2] 

Sumário: Introdução; 1- Quesitos necessários para aplicabilidade de uma lei, 1.1- Noções gerais, 1.2- Existência, 1.3- Validade, 1.4- Eficácia; 2- Princípio da anterioridade tributária aplicado na lei em vigor; 3- Prazo razoável para entrada em vigor de uma lei tributária; Considerações finais. 

RESUMO

O autor ao questionar-se sobre o problema gerado analisou pontos como os conflitos de normas no tempo, bem como a aplicação do princípio da anterioridade tributária, que vem abarcar ainda que uma lei tributária por ser vigente não induz a eficácia desta. Nesse sentido o autor preocupou-se em pesquisar como o sistema tributário coaduna com a legislação referente à vigoração de leis, bem como o princípio da anterioridade, o que vem submergir, portanto, no tema da vigência da legislação tributária no tempo.

Palavras-chave: anterioridade tributária; prazo razoável; vigência de lei. 

INTRODUÇÃO

Inicialmente a pesquisa tem toda importância de elaborar uma análise não apenas na seara tributária em si, mas trazer um nexo causal entre o Direito Tributário e as Normas do Direito Brasileiro, no tocante a vigência de leis. A vigência de uma lei compreende então a apreciação de sua validade e eficácia.

Nesse sentido, o presente trabalho, cujo tema aborda a vigência da legislação tributária, delimitou-se em tratar sobre um assunto que chamou atenção do pesquisador desta obra. Está se falando do prazo razoável, suscitado pelo ordenamento jurídico brasileiro, para que uma lei, seja ela qual for, entre em vigor, e com isso, permite-se fazer uma análise ainda mais centrada no que diz respeito a lei tributária, tendo em vista a necessidade da anterioridade tributária.

Com isso, o trabalho cerca-se da lei complementar n. 95/98 (BRASIL, 1998), ao analisar a consolidação das leis proposto pela Constituição Federal em seu artigo 59, parágrafo único (BRASIL, 1988). Ao ter em foco a referida lei complementar, surge então as críticas a serem consideradas em relação ao artigo 103, inciso II do Código Tributário Nacional (BRASIL, 1966), bem como a fundamentação destes quesitos avaliados pelo princípio da anterioridade tributária com fulcro no artigo 150, inciso III da Constituição Federal (BRASIL, 1988).

É certo ainda ressaltar que o tema em questão quanto ao prazo razoável é de fato discutida com assiduidade na doutrina pátria, e com isso, será feito ligações sobre a vigência da lei tributária, a sua eficácia, e o prazo razoável para aplicação desta em consonância com o princípio da anterioridade tributária.

Deste modo o trabalho se apresenta dividido em três capítulos, dentre os quais foi separado o primeiro capítulo para que se pudesse fazer uma breve análise sobre a validade da lei em geral, abordando os pontos necessários para que uma lei seja aplicável perante o Direito brasileiro. A análise será focada em explanar quanto a eficácia, existência e validade de uma lei.

Seguindo o estudo, achou-se salutar apreciar em capítulo específico sobre o princípio constitucional da anterioridade aplicado as questões tributárias, pois a partir daqui se fará nexos causais à vigência e até mesmo a eficácia de determinada lei tributária. Será analisado então o artigo 150, inciso III da Constituição Federal, ao qual rege tal princípio.

Por fim, o terceiro capítulo ao qual envolve de maneira direta a delimitação deste trabalho, será explicitado quanto ao prazo razoável que a lei complementar n. 95/98 expõe e que seja aplicado aos atos normativos, para que através da obediência deste prazo possa haver melhor aplicação destes atos. Vale ressaltar que será feito nexos com os capítulos anteriores, explorando então a validade da lei e, por conseguinte o respeito a anterioridade tributária. 

1. QUESITOS NECESSÁRIOS PARA APLICABILIDADE DE UMA LEI

1.1.   Noções gerais

Achou-se necessário que se adentrasse em parte a seara civil para explicitação deste ponto. Trata-se então sobre os quesitos necessários que o ordenamento jurídico brasileiro achou salutar determinar para que uma lei tomasse vida, ou melhor, para que uma lei que fosse projetada torna-se válida.

O capítulo fundamenta-se então em questões basilares do Direito, seja na apreciação das Leis de Introdução as Normas do Direito Brasileiro (LINDB) (BRASIL, 1942), pelas quais regem a estrutura de uma lei, o vigor desta lei e a eventual extinção de uma lei, ou seja,

a Lei de Introdução é um conjunto de normas sobre normas, isto porque disciplina as próprias normas jurídicas, assinalando-lhes a maneira de aplicação e entendimento, predeterminando as fontes de direito positivo, indicando-lhes as dimensões espácio-temporais [...] A lei de introdução contém, portanto, normas de sobredireito ou de apoio que disciplinam a atuação da ordem jurídica. (DINIZ, 2013, p. 73).

 

Nesse sentido, “uma norma só será jurídica se estiver conforme a ordenação da sociedade política; logo, o Estado é o fator de unidade normativa da nação” (DINIZ, 2013, p. 21), o que torna necessário um regramento jurídico com fundamento nos princípios e valores de uma sociedade. O Direito Tributário não se exime desta obrigação, a considerar que as normas que o regem são de fato normas jurídicas, caso contrário não haveria necessidade para existência de tal. Sendo assim o Direito Tributário busca embasamento teórico no meio social, para que se alcancem as necessidades de um povo, “logo, as normas fundam-se na natureza social humana e na necessidade de organização no seio da sociedade” (DINIZ, 2013, p. 21).

Portanto, interessa a esta pesquisa que “a Lei de Introdução é aplicável a toda ordenação jurídica, já que tem as funções de: regular a vigência e a eficácia das normas jurídicas (arts. 1º e 2º), apresentado soluções ao conflito de normas no tempo (art. 6º) e no espaço (arts. 7º a 19)” (DINIZ, 2013, p. 74).

Ao se analisar a legislação tributária, assim como as demais, é certo perceber que sua aplicabilidade está atrelada a determinados quesitos. Está se tratando sobre a existência, validade e eficácia de determinada lei. 

1.2.   Existência

Para que uma lei possa ser aplicável é necessário que ela possua existência jurídica. Para que uma lei alcance essa existência é necessário obedecer ao processo legislativo. Nesse sentido, “o processo legislativo é estabelecido pela Constituição Federal e se desdobra nas seguintes etapas: apresentação de projeto, exame das comissões, discussão e aprovação, revisão, sanção, promulgação e publicação” (NADER, 1991, p. 160).

Em suma, uma lei existente é aquela promulgada, pois “a lei passa a existir com a promulgação, que ordinariamente é ato do Chefe do Executivo. Consiste na declaração formal da existência da lei” (NADER, 1991, p. 162).

 1.3.   Validade

Outro quesito essencial à aplicabilidade de uma norma jurídica é a sua validade. Uma norma válida pressupõe então sua existência. Nesse sentido Kelsen apresenta:

Por “validade” queremos designar a existência específica de normas. Dizer que uma norma é válida é dizer que pressupomos sua existência ou – o que redunda no mesmo – pressupomos que ela possui “força de obrigatoriedade” para aqueles cuja conduta regula. As regras jurídicas, quando válidas, são normas. São, mais precisamente, normas que estipulam sanções. (KELSEN, 1992, p. 36). 

Com isso, a validade de uma norma apresenta-se como aquela fundada em uma norma superior que a concebe esta validade, pois “o fundamento de validade de uma norma só pode ser a validade de uma outra norma, uma vez que ambas são produtos do mundo do dever-ser” (KELSEN apud GOMES, 2013, p. [?]). A “força de obrigatoriedade” é, portanto, quando a norma tem a força do dever ser, de modo que é válida a ser cumprida. 

1.4.   Eficácia

Por fim, apresenta-se a eficácia de uma norma. Este é o ultimo passo a se alcançar para que haja a correta aplicabilidade de uma lei. A eficácia atrela-se a validade. “Eficácia do Direito significa que os homens realmente se conduzem como, segundo as normas jurídicas, devem se conduzir, significa que as normas são efetivamente aplicadas e obedecidas” (KELSEN, 1992, p. 44).

Deste modo, percebe-se que a eficácia segue os passos do nascimento de uma lei e se realiza com a sua efetiva aplicabilidade.

Portanto, obedecendo aos devidos trâmites de uma lei, superando então sua existência, fundamentando uma norma para torná-la válida e sendo esta eficaz para concretizar a sua aplicabilidade, tem-se que a legislação tributária deverá de igual modo obedecer, por óbvio, os quesitos para aplicação de uma lei.

No que foi escrito, é válido então saltar ao próximo capítulo que tratará sobre a anterioridade tributária, pois será então considerado o tempo para que ocorram os quesitos aqui apreciados para que possa haver a devida aplicabilidade de uma lei tributária. 

2. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA APLICADO NA LEI EM VIGOR

Como tratado anteriormente sobre os quesitos para aplicabilidade de uma norma, ao considerar que uma lei já é passível de aplicação, tem-se que esta está em vigor e possa então ser aplicada à sociedade. Entretanto ao se tratar de leis da seara tributária, há de se falar em anterioridade tributária, pela qual será necessária, além dos pressupostos de aplicabilidade apresentados de uma lei comum, a questão do prazo razoável para aplicação destas leis.

É necessário, porém, ressaltar que o foco deste capítulo será a explicitação do princípio ora tratado, para que após a compreensão deste, em capítulo posterior, possa ser contemplado este prazo razoável para entrada em vigor de lei tributária.

Com isso, será estudado o artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c” da Constituição Federal, ao qual assim dispõe:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

III - cobrar tributos:

1. b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou
2. c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b. (BRASIL, 1988). 

Antes de se observar este dispositivo, cabe ressalva quanto a anterioridade tributária. “Como é cediço, o princípio constitucional da anterioridade tributária não alcança todas as leis tributárias, mas tão somente aquelas que instituem ou majorem tributo” (SABBAG, 2015, p. 687).

Ocorre, porém, pela interpretação da Lei Maior, que o princípio tem a função de ceder à cobrança de tributos majorados de imediato, valorizando então uma segurança jurídica ao cidadão pagador de impostos. De modo a explicitar, Eduardo Sabbag apresenta o seguinte pensamento: “O princípio da anterioridade tributária é inequívoca garantia individual do contribuinte, implicando que sua violação produzirá irremissível vício de inconstitucionalidade” (SABBAG, 2015, p. 91).

Sendo assim, há de se fundamentar o objetivo do princípio ora tratado através do princípio da segurança jurídica, pois “tal sentimento tranquiliza os cidadãos, abrindo espaço para o planejamento de ações futuras, cuja disciplina jurídica conhecem, confiantes que estão no modo pelo qual a aplicação das normas do direito se realiza” (CARVALHO, 2012, p. 200). Deste modo, ao tratar sobre tributos, o Estado utiliza de sua força com cautela e regradamente fundada pela Constituição Federal, tendo em vista a clareza da anterioridade tributária e a segurança jurídica, no tocante que, o contribuinte, como exposto, se sente tranquilizado por tais garantias, para que então possa planejar seus gastos futuros.

Veja-se da seguinte maneira. Um contribuinte, recebe um valor X referente a sua renda mensal. Desse valor X ele arca com a dívida de pagar um valor Y no que diz respeito a determinado tributo, por exemplo, o IPVA de seu carro. Com isso, este contribuinte planeja seu orçamento com base no que ele possui disponível, isto é, X menos Y. Supõe-se então que não existisse anterioridade tributária ou mesmo se falar em segurança jurídica e então houvesse majoração do IPVA naquele ano. Haveria de ocorrer que o contribuinte acabaria se prejudicando em outros planos, talvez se endividando, caso não possuísse reserva financeira, pois poderia deixar de pagar determinadas dívidas subsidiárias ao IPVA, para arcar com a majoração deste. Neste sentido, a Constituição Federal previu o princípio da anterioridade tributária no caso de majoração de tributos, respeitando então a segurança jurídica, para que no caso de haver esta majoração, o contribuinte possa se planejar para arcar com determinado tributo, sem que haja um grande prejuízo ao cidadão.

Portanto, o princípio aqui tratado, como preceitua a Carta Constitucional,

não se impede a criação nem a majoração de tributo. Apenas se preocupa em regular os efeitos de tal ato no tempo. Trata-se de uma distância temporal mínima entre a publicação e a força vinculante da lei, que perpetra, pela via da incidência tributária, uma instituição ou majoração de tributo. (SABBAG, 2015, p. 95). 

Tal distância temporal é esta dispositivada no artigo 150, inciso III, alíneas “b” e “c” da Lei Maior, pela qual impede que a Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) cobrem tributos que foram majorados dentro do mesmo exercício financeiro em que a lei que os majorou tenha sido publicado. O objetivo é então dar ao contribuinte um prazo mínimo razoável.

Abre-se, a partir de então outra discussão, e se estes tributos forem majorados e publicados no final de um exercício financeiro é certo que não haverá de serem cobrados neste mesmo exercício, mas onde estará o prazo mínimo razoável para esta cobrança no caso de a lei que majorou determinado tributo tenha sido publicada em 15 de dezembro de 2015, por exemplo?

Para resolução desta indagação é que surge então o capítulo seguinte, pelo qual tentará responder não só esta questão, mas outras que possam surgir ao longo do estudo.

 PRAZO RAZOÁVEL PARA ENTRADA EM VIGOR DE UMA LEI TRIBUTÁRIA

O presente capítulo não se eximirá de trazer questões suscitadas nos capítulos anteriores, haja vista que o objetivo daquele é consignar um nexo causal entre os assuntos por estes abordados.

Existe no Direito uma grande discussão referente ao significado do “prazo razoável”. É certo, porém, considerar que, a depender do caso e da seara jurídica a ser tratado, o prazo razoável será distinto um do outro. Por este modo, se analisará aqui não o significado em si deste termo, mas uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico tributário sobre o tema para se alcançar este prazo razoável.

Ao analisar os casos aqui apresentados será presumido que a lei alcançou os quesitos necessários para aplicação desta, como estudado no primeiro capítulo desta pesquisa.

Eduardo Sabbag suscita um ponto relevante, “a maior parte das leis tributárias têm coincidentes a data da publicação e da vigência [...] No entanto, vigência como é cediço, distingue-se de eficácia. Esta irá depender de normatização específica que, como vimos, tem reflexos próprios no Direito Tributário” (SABBAG, 2015, p. 683).

O que continua a se questionar, portanto, é qual seria o prazo razoável para aplicação de lei tributária publicada? Esta aplicação, por óbvio como já foi abordado, deverá respeitar o princípio da anterioridade tributária.

Nesse sentido, apresentam-se alguns dispositivos para debate sobre o tema.

A lei de introdução às normas do Direito brasileiro, no artigo 1º assim dispõe: “Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada” (BRASIL, 1942). A esta exceção “salvo disposição em contrário” é que se permite ao ordenamento jurídico proceder a outro prazo que não a este estabelecido de 45 dias. É válido ainda citar o que está presente no artigo 6º da referida lei ao qual trata sobre a vigência da lei no tempo, como já foi dito no início deste trabalho, assinalando que: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (BRASIL, 1942).

Com posse deste conhecimento, é assaz importante apresentar o artigo 59 da Constituição Federal em seu parágrafo único: “Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis” (BRASIL, 1988). Através então do artigo 1º da LINDB já citado, bem como este aqui apresentado, é possível legislar sobre novo prazo para consolidação de lei, desde que em lei complementar, como apresentado.

Por este modo, surge então a lei complementar n. 95/98 que vem tratar sobre consolidação das leis, apresentado em seu artigo 8º que, “A vigência da lei será indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, reservada a cláusula ‘entra em vigor na data de sua publicação’ para as leis de pequena repercussão” (BRASIL, 1998). Este dispositivo se torna relevante ao estudo desta pesquisa no tocante a questão do prazo razoável que se apresenta nesta lei complementar e que responde a uma parte da indagação suscitada em qual seria este prazo, pois informa em seu texto que o prazo razoável objetiva que através desse prazo o cidadão tenha amplo conhecimento da lei e então não possa se escusar de cumpri-la, como bem preceitua o artigo 3º da LINDB (BRASIL, 1942).

Não obstante o que aqui já foi exposto adentra-se ao código tributário nacional, como legislação mais específica a tratar sobre o prazo razoável em questões tributárias.

Se não houvesse ressalva alguma sobre o princípio da anterioridade tributária, as leis tributárias obedeceriam aos dispositivos aqui acima mencionados sem nenhuma crítica. Entretanto, ao considerar o respeito a este princípio surgem outras questões.

O artigo 104 do Código Tributário Nacional apresenta, de certa forma, a ideia da anterioridade tributária. Está se dizendo de certa forma, pois existe crítica a este respeito, no tocante que “este dispositivo não se atrela propriamente ao princípio constitucional da anterioridade, uma vez que tal postulado não cuida de vigência, mas de eficácia do tributo” (SABBAG, 2015, p. 690). O que vem a chamar atenção neste dispositivo é quanto a abrangência que se dá a obediência a anterioridade tributária recair apenas em impostos sobre o patrimônio e a renda, o que de fato descaracteriza o princípio constitucional, a considerar que este abrange aos tributos como um todo. Como este código é anterior a Constituição Federal, entende-se que este dispositivo foi derrogado, por ser parcialmente revogado (SABBAG, 2015, p. 686).

Nesse sentido, quando se tratar sobre os tributos majorados, a aplicação destes, mediante a eficácia da lei, será obedecida com fundamento a anterioridade tributária presente no artigo 150 da Constituição Federal. O prazo razoável então será o de se considerar o prazo que se garanta a segurança jurídica, bem como proporcione tempo para que o contribuinte tenha amplo conhecimento sobre a lei que majorou o tributo.

Para tanto, nos casos em que certa lei, obedecidos aos quesitos necessários para aplicação, seja publicada em certo ano, não há duvida que sua vigência inicie na data de sua publicação, porém sua eficácia será adiada ao próximo ano de exercício financeiro como já demonstrado. Contudo, no caso de este tributo ter sido majorado no final do ano de exercício financeiro, e que não haja prazo razoável para aplicação desta lei que majora o tributo, será considerado então o artigo 150, inciso III, alínea “c”, que vale citar novamente: “antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b” (BRASIL, 1988). Deste modo, a eficácia da lei se iniciará no 91º dia após o início de vigência da lei.

Sobre este ponto, Paulo Carvalho discorda afirmando que, “não se trata de eficácia, mas única e exclusivamente de vigência” (CARVALHO, 2012, p. 120), isto é, defende que o que se prorroga ao ano subsequente não é a eficácia, e sim a vigência. Entretanto o autor desta pesquisa não adota esta teoria, e como exemplo prático ao que foi apresentado, uma lei publicada em 15 de dezembro de 2010, tendo sua vigência (a considerar os casos apresentados no artigo 103 do código tributário nacional, ou a vacatio legis determinada da LINDB), a eficácia desta lei, ou melhor, a aplicabilidade desta lei publicada, ocorrerá noventa dias depois, como bem preceitua o referido dispositivo. 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do que aqui foi exposto, é derradeiro concluir que a legislação tributária, assim como qualquer outra depende de preceitos básicos estabelecidos por lições preliminares do Direito, como abordado no capítulo primeiro, considerando então a existência, validade e eficácia de uma lei. É certo assim afirmar que quando se tratar de questões tributárias existe ressalvas apresentadas no trabalho, como a anterioridade tributária e a segurança jurídica.

Em suma ao que foi estudado durante a pesquisa, é que a indagação inerente à delimitação do tema proposto a este trabalho, seja este qual seria o prazo razoável para aplicação de lei tributária publicada, torna devida obediência ao artigo 150 da Constituição Federal, ao qual adota o princípio da anterioridade tributária, a considerar ainda as ressalvas apresentadas no fim do ultimo capítulo.

REFERÊNCIAS

BRASIL, 1942. Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução as Normas do Direito Brasileiro. Disponível em: . Acesso em: 23 de outubro de 2015. 

BRASIL, 1966. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Disponível em: . Acesso em: 23 de outubro de 2015.

 BRASIL, 1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: . Acesso em: 23 de outubro de 2015. 

BRASIL, 1998. Lei complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Disponível em: . Acesso em: 23 de outubro de 2015. 

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2012. 

DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Teoria geral do Direito Civil. São Paulo: Saraiva, 2013. 

GOMES, Renata Silva. Vigência validade e eficácia da norma jurídica em Hans Kelsen e em Alf Ross. 2013. Disponível em: . Acesso em: 23 de outubro de 2015. 

KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 1992. 

NADER, Paulo. Introdução ao estudo do direito. Rio de Janeiro: Forense, 1991. 

SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2015.

 [1] Acadêmico do Curso de Direito pela UNDB;[2] Professor, mestre, orientador.