TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: Visões historicamente construídas

TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES: Visões historicamente construídas[1]

Letícia de Lima Farias[2]

Ludmyla Raniela de Souza Repolho

Resumo

A separação dos poderes ocupa posição de destaque por sua consolidação no decorrer da história, e de sua preexistência no sistema democrático. Porém a dinâmica da vida política traz uma constante tensão institucional do próprio sistema tripartite.  Objetiva mostrar como a teoria da separação dos poderes fora utilizada desde seu surgimento até dias atuais, respondendo ainda o questionamento se ela deve ser encarada como uma teoria absoluta, ou seja, que deve ser seguida expressamente como esta na Constituição Federal. Dando ênfase ainda a teoria montesquiana, que é voltada para o poder legislativo, teoria esta que é plano de fundo do sistema adotado atualmente no Brasil. É objeto de analise ainda a questão a cerca do poder legislativo e as CPIs, abordando a sua ampla área de atuação. Pretende-se expor uma nova perspectiva a cerca de tal poder, e em geral da teoria da separação dos poderes. Além de elencar algumas das dificuldades enfrentadas pelo poder legislativo, sublinhando-se ainda que para solucionar tais problemáticas, o parlamento deve estar em constante sintonia com a realidade social.

Palavras-chave: História. Poder Legislativo. Brasil. Cpis. Nova Perspectiva.

INTRODUÇÃO

O paper oferece uma analise histórica a cerca da teoria da separação dos poderes, essa que se deu com Aristóteles, que constatou que o governo tinha três funções. No começo do século XVI, Na luta contra o poder absoluto do rei, John Locke, identificou quatro funções do Estado, e na primeira metade do século XVIII, Montesquieu ergueu sua analise cientifica. Ele trouxe à tona as técnicas de liberdade e mecanismos de proteção, que se deu através dos princípios de separação e equilíbrio dos poderes do Estado.

Dar-se também uma ênfase a teoria da separação dos poderes que surge no Estado Moderno, idealizada por Montesquieu, ao passo que é o modelo utilizado atualmente no Brasil.

Diante da preponderância do poder legislativo na teoria montesquiada, visa-se expor o funcionamento do poder legislativo e as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), que em suma foram criadas com o objetivo de investigação e fiscalização do poder legislativo, no intuito da eficácia de tal função. Porém, no Brasil essa comissão é conhecida por desmandos e aparições negativas na mídia, além do autoritarismo e o desrespeito aos direitos humanos, devido a grande liberdade investigatória propiciadas as CPIs.

Partindo do pressuposto de que o poder legislativo, especificamente “o parlamento deve conhecer a realidade do país a que lhe cabe conferir conformação jurídica” (MENDES, p.915, 2012), deve-se também analisar as dificuldades enfrentadas atualmente por esse poder.

2 TEORIA DA SEPARAÇÃO DO PODERES DO ESTADO

Partindo-se da premissa de que seria “injusto e perigoso atribuir a um único indivíduo o exercício do poder” (ARISTOTELES, 1991), pois consequentemente acarretaria problemas de eficiência no próprio Estado, Aristóteles formulou a primeira base da teoria da separação dos poderes.

 Tendo como objeto de pesquisa a observação da estrutura política da Grécia antiga ele constatou que o governo tinha três funções: legislar, executar as leis e julgar os conflitos.  O governo criou ainda órgãos de modo que viabilizassem tais funções.

Em seu pensamento ainda, cada parte do governo se caracterizava de formas distintas, o poder deliberativo deveria decidir a cerca da promulgação de leis, rupturas de tratados entre outras coisas. Os magistrados ordenavam, julgavam matérias específicas, e os tribunais cuidavam de julgamentos em geral.

É imprescindível dizer que Aristóteles apesar de não ter formulado por completo sua teoria, trouxe grande contribuição para se pensar além no que desrespeito as funções e exercícios do governo.

No século XVII, John Locke consagrou o primeiro enfoque doutrinário a cerca da separação dos poderes, partindo de um estudo que tinha como parâmetro o Estado inglês de seu tempo, e advogando pela luta contra o poder absoluto do rei. (BARBOSA, 2006).

John Locke no começo do século XVI identificou quatro funções do Estado exercidas por dois órgãos: Parlamento que tinha função legislativa, e o Rei que detinha três funções, executar as leis, fazê-las obedecidas nem que para isso se utilizasse da força, e a função federativa, relacionada a relações exteriores.

A maior contribuição de Locke se constituiu em ditar uma teoria política baseada na “liberdade do homem em seus direitos naturais” (BARBOSA, 2006).

Diante dessa teoria política lockeana, na primeira metade do século XVIII, Montesquieu ergueu sua analise cientifica da separação dos poderes. Ele trouxe à tona as técnicas de liberdade e mecanismos de proteção, que se deu através dos princípios de separação e equilíbrio dos poderes do Estado, algo não explorado por Locke. (BARBOSA, 2006) Foi através de Montesquieu ainda que o aspecto político do Estado tornou-se dogma das Constituições dos países democráticos.

A formulação que se vê atualmente da teoria da separação dos poderes foi erguida por meio dos ideais da Revolução Francesa do século XVIII, que conferiu ao Poder legislativo e a lei passada pelo parlamento uma posição de preeminência explicita dentre os diversos arranjos normativos passíveis de exercer controle sobre a sociedade (BORGES, 2009).

 

2.1 TEORIA MONTESQUIANA

 

Montesquieu consagrou sua teoria, alicerçada na liberdade política, no livro XI de sua obra do Espirito das Leis (1748), e através dela o pensador expressou toda a sua aversão ao regime absolutista, pois fora nesse período (século XVII e início do século XVIII) que houve na França a aniquilação das liberdades fundamentais. Foi esse o cenário político em que sua teoria liberalista fora acolhida.

A ideia fundamental da doutrina da separação dos poderes é evitar a concentração e o exercício despótico do poder [...] Daí, fácil percebermos que o princípio da separação dos poderes é, senão de todos, uma das principais garantias das liberdades públicas. Sem a contenção do poder, o seu exercício ilimitado desborda para práticas iniquas e arbitrárias, pondo em risco a liberdade. Daí, a importância de um equilibrado sistema de freios e contrapesos, em virtude do qual o poder passa a controlar o poder. (CUNHA, p.504, 2008).

Canotilho (1982) afirma ainda que, o princípio tem dupla dimensão, por um lado traça a ordenação e organização dos poderes e por outro limita e controla em sua dinâmica com os demais. (CANOTILHO, p.244, 1982).

De acordo com o pensador, a liberdade política só poderia ser observada se não houvesse abuso de poder, e para isso era necessário que os poderes se freassem e convivessem harmonicamente. Sendo assim ele criou três órgãos com funções específicas: o legislativo, que se incumbia de elaborar e corrigir as leis, o executivo, competente para a promoção da política externa e segurança, e o judiciário, que punia os crimes e julgava conflitos entre particulares.

“Montesquieu vai além da simples atribuição de funções a cada um dos poderes, como forma de se evitar o abuso e garantir a liberdade, o pensador admitiu nesses poderes duas faculdades: a de estatuir e a de impedir” (BARBOSA, 2006). No qual a ação de estatuir ordenaria e corrigiria algo que fora ordenado por outrem, e na ação de impedir anular-se-ia uma resolução ou decisão politica legal.

O sistema de freios e contrapesos,

Conferia ao poder executivo participação legislativa, por sua faculdade de impedir. Recusando ao poder legislativo qualquer participação na execução, consagrou-lhe, todavia, o direito de examinar o modo pelo qual se executam as leis por ele elaboradas, sendo ainda este poder composto de duas câmaras, com forças mutuamente equilibradas, munidas das respectivas faculdades de impedir e estatuir, uma em relação à outra. Não atribuiu Montesquieu as faculdades mencionadas ao poder judiciário, porque, de acordo com a sua concepção, somente os poderes legislativo e executivo seriam essencialmente políticos (BARBOSA, 2006).

O poder executivo para o pensador, “é definidor e realizador constante da política de ordem interna e das relações exteriores” (MORAES, 2002 apud GUEDES, 2007). Além de administrar a coisa pública, o executivo tinha função de chefiar o governo e o Estado, compreendendo as relações políticas econômicas assumidas por um país, ou seja, o chefe de Estado deve representar o país em um plano internacional dentro das relações internacionais firmadas (GUEDES, 2007).

De acordo com Montesquieu (1987), o poder Judiciário decorre do estado liberal, e somente ele pode assegurar a tranquilidade dos cidadãos e a moderação do poder político, esses que formam os pilares da concepção de real liberdade dos cidadãos, correlacionando ainda com a moderação ao poder de julgar. (BORGES, 2009).

O poder judiciário não ocupava posição de destaque, tinha alcance restrito, e não fora previsto o surgimento deste com caráter central e forte por Montesquieu. A preocupação do pensador voltava-se para a questão de “evitar o cometimento de injustiças contra indivíduos” (BORGES, 2009).

A teoria da separação dos poderes submeteu-se a evolução histórica, e buscando atender as demandas sociais, houve a expansão do poder judiciário. Fato esse que tornou típica a atuação abusiva do agente julgador (BORGES, 2009).

No intuito de controlar tais abusos, Montesquieu advogou pela ideia de que “o império da lei só irá existir se o ato de julgar for guiado por um julgamento debaixo da lei” (CARRESE, 2003 apud BORGES, 2009). Ou seja, exaltar-se a lei como norte da atividade de julgar.

Montesquieu calca ainda sua teoria na premissa de que,

a lei é instrumento de restrição da liberdade individual, deve ser produzida pela representação popular e, ao nascer após as formalidades necessárias, encerra comando que repele qualquer tentativa de interpretação que vise afastá-la do intento de seus criadores, os representantes do Legislativo (BORGES, 2009).

2.2 TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NO ESTADO BRASILEIRO

O modelo de sistematização do poder aplicado no Brasil fora o idealizado por Montesquieu, compreendendo a separação das funções estatais em três esferas, essas já citadas anteriormente.

A separação dos poderes é prevista pela Constituição Federal (1988) em seu art. 2°:“ são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” (BRASIL, Constituição Federal/88).

No Brasil os órgãos têm dois tipos de funções, as típicas, de sua própria natureza, e as atípicas, fora da normalidade. 

O executivo

Tem função típica: chefia de Estado, de governo e da administração púbica. E como função atípica: natureza legislativa – editar medidas provisórias com força de lei; natureza jurisdicional – exercício do contencioso administrativo. (FERNANDES, p.295, 2012).

Já o legislativo

Tem função típica: legislar, fiscalizar através das CPIs. E como função atípica: natureza executiva – definir sua organização, prover cargos, gerenciar servidores; natureza jurisdicional – julgamento pelo Senado nos crimes de responsabilidade (FERNANDES, p.295, 2012).

E o Judiciário

Tem como função típica: julgar. E como atípica: natureza legislativa – elaborar regimento interno para cada tribunal; natureza executiva – administrativa, e concessão de licença/férias para magistrados e serventuários, provimento de cargos de magistrados, entre outras. (FERNANDES, p.295,2012).

3 PODER LEGISLATIVO

“Afirma-se que o modelo de parlamento atualmente existente surgiu na Inglaterra, mais precisamente na Carta Magna de 1215, na qual ficou estabelecida a impossibilidade de se criar novos impostos ou se exigir auxílios sem o consentimento de uma assembleia” (CAMARÃO, p.13, 2012).

O parlamento se originou no Brasil no século XVIII como forma de administração locais das cidades e vilas. Logo após a independência este órgão ficou responsável por “tratar assuntos mais importantes e elaborar o novo projeto de constituição com as bases apresentadas pelo governante” (CAMARÃO, p.15, 2012). Com a outorga da constituição de 1824 estabeleceu-se o parlamento brasileiro, como o poder legislativo delegado a assembleia geral.

Atualmente o poder legislativo é constituído de duas casas legislativas, e tem como funções típicas legislar e fiscalizar, e atípicas de administrar e julgar, e são as CPIs que viabilizam tal função investigatória.

O legislativo federal é formado pelo Congresso Nacional, composto de duas casas: a Câmara dos Deputados e o Senado Federal (art. 44, CF). Na primeira estão presentes os Deputados Federais, representantes do povo, com mandato de quatro anos de duração, sendo que cada estado da federação tem um determinado número de deputados de acordo com a população (art. 45, CF). O Senado é formado pelos Senadores da República, ditos representantes dos Estados, pois há números iguais de senadores por estado, com mandatos de oito anos (art. 46, CF). É importante mencionar que as Casas do Congresso podem atuar conjunta ou separadamente, a depender da matéria a ser tratada (art. 57, CF). (CAMARÃO, p.16, 2012)

 

3.1 COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUERITO NO BRASIL (CPIs)

 

A Comissão Parlamentar de Inquérito esta prevista no § 3º do art. 58 CF/88:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores (BRASIL, Constituição Federal/88).

As CPIs não têm atribuições precisas, delibera-se a partir dos problemas que surgem e à medida que são resolvidos pelo Judiciário. Podem ainda ser instauradas no plano federal por qualquer casa do Congresso, no que tange ao plano estadual e municipal as CPIs devem se espelhar ao modelo federal, também tem competência para criação de CPIs as Assembleias Legislativas e as Câmaras dos vereadores. (MENDES, 2012)

O objeto da CPI é o fato determinado, específico a ser investigado, “não podendo alargar o âmbito do seu inquérito para além do que, direta ou indiretamente, disser respeito ao objetivo para o qual foi criada” (MENDES, p.919, 2012).

As Comissões Parlamentares de Inquérito tem por objetivo “reunir material para os afazeres do legislativo, obter informações necessárias para elaboração de leis e supervisionar o trabalho do executivo na aplicação das leis vigentes” (MENDES, p.920, 2012).

É válido afirmar que o agir de uma CPI por vezes acaba por colidir com direitos individuais dos investigados, e com o principio da separação dos poderes (MENDES, 2012). Vale ressaltar que tal principio é um dos limites à ação das Comissões Parlamentares de Inquérito, dentre eles estão ainda os formais e materiais.

Os limites formais vêm regulados no art. 58 § 3º CF/88, os principais requisitos são: apuração de fato determinado, “aquele que é fixado, estabelecido, decidido, de existência concreta, sendo possível que se apure a causa, a consequência, o período em que ocorreu, o local, o meio utilizado etc.” (SILVA, 2006); e o prazo certo, as CPIs devem estipular o prazo certo para fiscalizar, a duração do processo investigatório a cerca do fato determinado (SILVA, 2006).

Os limites materiais conduzem a proibição de conteúdo. É aqui que o imperativo constitucional da separação dos poderes se manifesta, ao passo que serve para controlar os atos praticados pela CPI, assegurando harmonia e interdependência entre os poderes, não sufocando a investigação parlamentar de fato determinado e averiguando se a comissões estão se excedendo e invadindo competências de outro poder (SILVA, 2006).

É importante sublinhar ainda que “os poderes gerais de cautela que dispõem os magistrados nos feitos judiciais não foram atribuídos as CPIs. Fato esse que fundamenta a limitação no poder de decretar prisão” (MENDES, p.928, 2012). Pois só ha privatização de liberdade nos casos descritos no art. 5º, LXI CF/88: “ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei” (BRASIL, Constituição Federal/88).

Além do mais, a função da CPI “não é de apurar responsabilidades, nem efetuar julgamentos” (MENDES, p.920, 2012). “Cabe ao Ministério Público formular acusações penais em virtude de fatos dados a conhecer no curso da CPI e ajuizar ações civis publicas ou ações de improbidade administrativas” (MENDES, p.921, 2012).

Outro ponto conflitante a cerca do tema, diz respeito ao poder das CPIs de requisitar informações sigilosas sobre os investigados. As comissões podem decretar a quebra do sigilo bancário e telefônico dos investigados, com o fundamento de que não há direitos ou garantias de caráter absoluto.

Porém, com relação ao sigilo telefônico apenas é concedido o acesso a registros dos números telefônicos de onde procederam as ligações para o investigado, ou que o mesmo efetuou, e quanto tempo duraram. Já no que tange a interceptação da comunicação telefônica (escutas) as CPIs não podem deliberar, ao passo que a Constituição Federal, em seu art. 5º, XII, prevê o sigilo das comunicações telefônicas (MENDES, 2012).

XII - e inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal; (BRASIL, Constituição Federal/88)

Diante disso, é imprescindível que o “STF trace com mais nitidez, o desenho constitucional das CPIs no Direito Brasileiro, objetivando a harmonização do interesse público” (MENDES, p.933, 2012).

 

4 REPENSANDO A TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E O PODER LEGISLATIVO

 

O postulado do Estado Moderno passou a dogma do regime democrático, tal fato se deu, devido à ideia enraizada de que o modelo adotado pelos revolucionários franceses fora o mais eficaz. Porém, deve-se levar em conta que não há um modelo absoluto de separação dos poderes. É possível afirmar que esse modelo que privilegia o poder legislativo não satisfaz mais as atuais necessidades.

A separação dos poderes deve ser encarada como instrumento para o objetivo central do Estado, a concretização dos direitos fundamentais, deste modo, a teoria deve ser flexibilizada de acordo com as necessidades de cada sociedade.

O enxame que a separação dos poderes esta estagnada devido às transferências de atribuições entre os poderes, ignoram o fato de que a problemática esta no próprio sistema representativo. “Há de se reconhecer que as casas legislativas são tomadas por grupos que não se encaixam para atender aos anseios quantitativos e qualitativos de uma sociedade tão plural como é a brasileira” (BARCELOS, 2002 apud BORGES, 2012).

No Estado Moderno o poder legislativo servia apenas para frear a atuação do rei, restringir o poder do soberano, atualmente ele tem uma atuação ampla, pois houve mudanças sociais, emergência de direitos fundamentais e sociais, e ampliação de matérias a serem legisladas. Diante disso, é imprescindível que se discuta também as dificuldades enfrentadas por esse poder no século XXI.

 

4.1 DIFICULDADES DO PODER LEGISLATIVO

 

O século XX foi pródigo em produzir regimes ditatoriais, no Brasil não fora diferente, a ditadura militar trouxe uma nova ordem constitucional, onde o poder era exercido de forma arbitraria, não tendo qualquer participação popular.

Após o término de tal período amargo, o poder legislativo surge no processo de redemocratização, é através dele que “os cidadãos possuem voz, podem reivindicar seus direitos e propor medidas legislativas que pacifiquem os conflitos sociais, finalidade precípua do Direito” (POLVEIRO, 2006).

Com a globalização, integração das nações principalmente pelo advento da internet o poder legislativo enfrenta várias dificuldades, dentre elas, é valido destacar a luta contra corrupção e a problemática da relação do cidadão com exercício do poder, assuntos que fazem parte do cotidiano brasileiro.

O combate à corrupção é uma problemática que diz respeito não só ao legislativo, mas também ao executivo e judiciário. Cabe ao poder legislativo “aprovar leis simples, mas severas, que permitam de fato punir os corruptos e corruptores, bem como instituir mecanismos para coibir a corrupção, a serem aplicados pelo Executivo e pelo Judiciário” (POLVEIRO, 2006).

Já a aproximação do cidadão com o exercício do poder, é uma questão séria, ao passo que, o que esta em jogo é a manifestação da vontade do individuo, o próprio sistema representativo inibe isso, ao passo que os valores sobre os quais se assenta a democracia representativa não são respeitados pelos políticos (POLVEIRO, 2006).

Outro importante obstáculo encontrado pelo poder Legislativo é a incorporação de matérias especificas, “assuntos como a bioética, a proteção dos direitos humanos, e o diálogo entre civilizações e culturas” (POLVEIRO, 2006). Tais assuntos devem ser discutidos ao ponto de se chegar a uma solução para os casos concretos que envolvam essas matérias.

Diante disso é necessário que o processo legislativo esteja em constante sintonia com “as demandas da sociedade e às novas tecnologias, apurando ainda os mecanismos decisórios dos Parlamentos” (POLVEIRO, 2006), devendo ainda as matérias serem encaradas como objeto de reflexão dos membros do parlamento, sendo discutidas criticamente, prevendo prós e contras das leis a serem instituídas. Assim se conseguirá uma minimização, pelo menos, dos problemas que envolvem o poder legislativo.

5 CONCLUSÃO

Diante dos fatos expostos, é possível afirmar que a teoria da separação dos poderes ocupa lugar privilegiado nos sistemas democráticos, inclusive no Brasil, ao passo que a mesma permite a harmonização social. Porém a ênfase dada à lei, ao poder legislativo fere e descompassa o próprio sistema tripartite. Observa-se tal privilegio dentro do próprio parlamento, especificamente nas comissões parlamentares de inquérito (CPIs), uma vez que as comissões não têm atribuições precisas, o que acaba em excessos de atuação por parte da comissão investigatória. Porém deve-se atentar para o fato de que as CPIs têm limites constitucionais que freiam tal atuação, se obedecidos, os direitos fundamentais dos investigados e a investigação não entrariam em conflitos.

Com relação à perspectiva de caráter absoluto e indissolúvel da teoria da separação dos poderes dado um estado democrático, é necessário que se tenha um novo pensamento, ao passo que as próprias mudanças históricas e sociais demandam por leis sincronizadas com a realidade social de cada sociedade. Fato esse que admite a instrumentalização da teoria para se chegar a um objetivo central do Estado, a concretização dos direitos fundamentais. Cabendo ao parlamento, justamente essa função de reflexão em torno das leis, somando os anseios sociais com a regulamentação jurídica.

REFERÊNCIAS

BARBOSA, Marilia Costa. Revisão da teoria da separação dos poderes do estado. Disponível em: <http://www.flf.edu.br/revista-flf.edu/volume05/v5mono4.pdf>. Acesso em 20 ago 2014.

BORGES, Caio de Souza. Repensando a separação dos poderes: do liberalismo do século XVIII à jurisdição constitucional contemporânea. Disponível em: < http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=e61eaa38aed621dd>. Acesso em 20 ago 2014.

BRASIL. Constituição Federal/88. Vade Mecum. Ed Saraiva, 17 ed. 2014.

CAMARÃO, Felipe Costa. Poderes e limites constitucionais da socomissões parlamentares de inquérito. Pará de Minas, MG: Ed. Vitualbooks, 2012.

FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 5. Ed. jusPodivm, 2012

GUEDES, Juliana Santos. Separação dos poderes? O poder executivo e a tripartição de poderes no Brasil. Salvador, 2007.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 7. Ed. Saraiva, 2012.

POLVEIRO, Elton E. Júnior. Desafios e perspectivas do poder legislativo no século XXI. Brasília, 2006. Disponível em: <http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-30-desafios-e-perspectivas-do-poder-legislativo-no-seculo-xxi> Acesso em 20 out 2014.

SILVA, Carlos Alex dos Santos. Comissões Parlamentares de Inquérito: Limitações Constitucionais Formais e Materiais. Rio Grande do Sul, 2006. Disponível em: < http://www3.pucrs.br/pucrs/files/uni/poa/direito/graduacao/tcc/tcc2/trabalhos2006_2/carlos.pdf>. Acesso em 22 out 2014.