Responsabilidade administrativa dos funcionários públicos baseada nos princípios da eficiência e moralidade

Responsabilidade administrativa dos funcionários públicos baseada nos princípios da eficiência e moralidade[1]

Kamila Pereira Cardoso[2]

 

 

 

 

SUMÁRIO:Introdução; 1. Responsabilidade Administrativa; 2 Eficiência Administrativa; 3 Moralidade Administrativa.;  Conclusão; Referências

 

 

 

RESUMO

 

Apresenta-se o perfil da atual responsabilização administrativa, traçando seus conceito, prazo, sanções e outros. Faz-se uma reflexão sobre dois princípios constitucionais que são de grande importância para a garantia de um trabalho do servidor público de qualidade, sob pena de responsabilização administrativa. Destaca-se também no presente artigo certas formas de controle à Administração Pública, no que tange aos atos de improbidade administrativa.

 

 

 

PALAVRAS-CHAVE:

 

Servidor Público; Moral; Eficiência.

 

 

Introdução

 

No presente artigo pretendem-se trabalhar primeiramente a responsabilização administrativa do servidor público bem como o processo, as sanções cabíveis e os prazos. Então analisar-se-ão conceitos dos princípios da eficiência e moralidade já atrelados a Administração Pública.

Nesse contexto teórico, pretende-se avaliar a responsabilização administrativa do servidor público, avaliando se sua conduta é aceita e como se dá a responsabilização administrativamente, levando-se em consideração dados existentes sobre este tema.

1        Responsabilidade Administrativa

 

Assim como na responsabilidade civil, na responsabilidade administrativa, o servidor responde por atos praticados com ação ou omissão antijurídica, culpa ou dolo e dano. Porém, no âmbito administrativo, responde administrativamente por atos ilícitos administrativos, estando os servidores obrigados a respeitar o estatuto do servidor e disposições que complementem o que estabelece a lei.

O processo se instaura da seguinte maneira, o Órgão Público, por meio de um superior hierárquico, deve apurar a existência do ato ilícito, e em seguida o servidor terá o direito do contraditório e a ampla defesa garantidos na Constituição, como dispõe artigo 5°, LV, CF.

O servidor, assim que comprovada a ilicitude do ato administrativo, estará sujeito à penas disciplinares estabelecidas pela administração, sem importar a responsabilidade cível e criminal, que são, a advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, destituição do cargo em comissão, destituição de função comissionada, de acordo com o artigo 127, da Lei 8.112/90, que dispõe sobre o Regime Jurídico de Servidores Civis da União.

Alguns aspectos deverão ser considerados para se aplicar a pena: a natureza e a gravidade do ato infracional administrativo; os antecedentes funcionais; as circunstâncias agravantes ou atenuantes; e os danos dela provenientes para o serviço público. Toda a fundamentação legal e a menção à causa da sanção disciplinadas estão disciplinadas no artigo 128 da já referida lei, e não pode aplicada pela comissão julgadora administrativa, nenhuma penalidade arbitrária, se esta não estiver previsto legalmente.

É importante aqui apontarmos que há diferenças entre ato ilícito administrativo e ato ilícito penal com relação à tipicidade da conduta. As infrações administrativas são restritas ao não cumprimento dos deveres, ao não cuidado no cumprimento de seus deveres, em caso de grave insubordinação, procedimento irregular e incontinência pública. São poucas as exceções dos ilícitos, que são os crimes ou contravenções, e outras como o abandono de cargo.

Há uma dificuldade em se correlacionar a natureza e a gravidade da infração, seus danos parta o serviço público, com a pena a ser aplicada na pessoa do servidor público, já que muitas das infrações não têm uma definição detalhada, são abrangentes e não afirmam com clareza a natureza e a gravidade da infração. De acordo com, Maria Sylvia Di Pietro, "é precisamente essa margem de apreciação que exige a precisa motivação da penalidade imposta, para demonstrar a adequação entre a infração e a pena escolhida e impedir o arbítrio da Administração" (2006, p. 590).

Ao se instaurar o processo, a autoridade instauradora poderá pedir o afastamento preventivo do servidor por 60 dias, prorrogável por igual período, para que não haja intervenção na apuração do ato infracional administrativo, de acordo com o artigo 147, da Lei 8.112/90.

 

2        Eficiência Administrativa

 

A Emenda Constitucional 19/1998 incluiu a eficiência como princípio expresso, no caput do art.37 da Constituição Federal.  A aplicação deste princípio pode ser feita em toda atividade administrativa de todos os Poderes de todas as esferas da Federação. Para MEIRELLES (2008, p. 90-91):

Eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

 

Como princípio, a eficiência apresenta dois aspectos: um que diz respeito ao modo de atuação do agente público, já que sempre se espera dele o melhor desempenho possível; e o segundo ao modo de estruturar, organizar disciplinar a Administração Pública, para também alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público.

É importante, distinguir eficiência, de eficácia, de efetividade. Carvalho Filho em sua obra (2008, p.27) afirma que a eficiência relaciona-se ao modo pelo qual se dá o desemprenho da atividade administrativa, diz respeito, portanto à conduta dos agentes. A eficácia, por outro lado, relaciona-se aos meios e instrumentos, ao modo que se processa o desempenho da atividade administrativa. A efetividade, por fim, é voltada para resultados obtidos com ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos.

Carvalho Filho continua dizendo que é desejável que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível aceitar que haja condutas administrativas produzidas em eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. Por outro olhar, percebemos que, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. É até mesmo possível admitir condutas que sejam eficazes e eficientes por não alcançarem os resultados quistos, mas serão cheios de efetividade.

Os institutos como contratos de gestão, as agências autônomas, as organizações sociais, as organizações civis de interesse coletivo, e as demais inovações com que se depara o administrador público são idealizados para que se atenda ao princípio da eficiência e a má gestão acarreta omissão para o servidor público, dando ensejo a responsabilização administrativa..

Este princípio, apesar de estar elencado no rol da Constituição Federal, não deve ser aplicado de forma absoluta. Pois juntamente com a eficiência, se deve sempre obedecer ao princípio da legalidade, pois medidas ilegais não são justificáveis, mesmo que seus objetivos sejam alcançar a eficácia de atos administrativos. Importa dizer que a eficiência é princípio que deve respeitar todos os outros também impostos à Administação, não se sobrepondo a eles, sob pena de riscos a segurança jurídica e ao Estado de Direito. Celso Antonio Bandeira de Mello (2006,p.97) conceitua o princípio da legalidade da seguinte maneira:

o principio da legalidade contrapõe-se, portanto, e visceralmente, a quaisquer tendências de exacerbação personalista dos governantes. Opõe-se a todas as formas de poder autoritário [...] O principio da legalidade é o antídoto natural do poder monocrático ou oligárquico, pois tem como raiz a idéia de soberania popular, de exaltação da cidadania.

 

 

Porém não se pode negar que, a eficiência, no setor público é uma exigência mundial, para que se possam atender interesses coletivos de forma célere e com resultados efetivos. Está-se em busca de um Estado que planeje, desenvolva e execute as funções de forma eficaz e mais efetivamente, utilizando técnicas e hábitos para atingir resultados constantes e satisfatórios.

Para ser efetivo, o princípio eficiência, necessita da ajuda da sociedade quando se trata de participação e fiscalização, exigindo qualidade e efetividade na prestação dos serviços da Administração Pública. Assim, a administração deve usar os mecanismos adequados para que objetivos como capacitação de agentes públicos, melhoria nos processos administrativos, transparência, racionalização, valorização com base no mérito, sejam concretizados.

 A atividade administrativa deve ser conduzida por agentes interessados e comprometidos a oferecer uma prestação de serviços efetiva. O núcleo dirigente é importante para trazer à luz de todos quais as  necessidades sociais, tentando combinar a demanda da sociedade à oferta dos produtos e serviços. É por esse tipo de necessidade coletiva que a eficiência das atividades do Estado se vê cada vez mais quista, modificando assim a postura errônea dos agentes públicos.

A eficiência no serviço público não pode ficar a cargo somente do agente público, é importante salientar que a Administração deve garantir condições necessárias para que o Estado seja cada vez menos burocrático e mais moderno em sua estrutura e modo de atuar. Logo é necessário entender que, deve profissionalizar seu pessoal, incentivar novos modelos de gestão que priorize a agilidade e produtividade, com o devido respeito aos demais princípios constitucionais.

 

3  Moralidade Administrativa

 

A moralidade administrativa tem base constitucional como um dos princípios da Administração Pública. A probidade igualmente, eis que é uma forma que a moralidade assume na prática (art. 37 da CF). Segundo o texto constitucional, a imoralidade administrativa constitui razão plausível para a nulidade do ato inquinado de vício. Nesse sentido, preleciona José Afonso da Silva que a moralidade administrativa não é a moralidade comum, mas jurídica: o ato legal nem sempre é honesto, moral.

É verdade que aquilo que a sociedade fala sobre o serviço público é o que se vê na prática através da morosidade, do descaso, do empreguismo, improbidade administrativa, má conservação dos bens públicos é motivo de descrédito da sociedade. A sociedade não tem condições de saber de quem é a responsabilidade, na ausência de tais esclarecimentos faz generalizações distorcidas, impregnadas por preconceitos. Carvalho Filho( 2008,p.49-50) a respeito desta afirmação faz o seguinte apontamento:

 

A improbidade acarreta vários efeitos para o administrador. Além de ter suspenso seus direitos políticos, submete-se à perda da função pública, à indisponibilidade de seus bens e à obrigação de ressarcir o erário público pelos danos que cometeu, sem contar a ação penal que terá de responder. Tais efeitos estão expressos no art. 37, §4º, da Constituição.

 

Preleciona o festejado mestre do Direito Administrativo, Helly Lopes Meirelles, que o desvio de finalidade ou de poder corresponde à violação moral da lei, colimando o administrador público fins diversos aos pretendidos pelo legislador.

Vê-se, assim, que a concepção de moralidade administrativa envolve-se com o conceito de finalidade do ato, a sugerir que a imoralidade está no desvio de poder ou de finalidade, resultando como essencial, então, perscrutar a intimidade do procedimento do agente e a sua intenção Marcelo Alexandrino explana (2011,p. 197)

 

O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da Administração Pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrativos que sejam praticados com inobservância deste princípio.

 

Nas atividades dos funcionários públicos atuantes na administração repousa a engrenagem da máquina estatal prestadora de serviços e, por mais que exista um limite legal de atuação dos mesmos, no que tange o exercício de suas atividades, ainda assim, há a possibilidade de estes funcionários fazerem escolhas as quais determinarão o fluxo a seguir pela Administração. A Ética na Administração Pública, materializada no Princípio da moralidade administrativa é um elemento necessário para que o referido fluxo siga em sentido benéfico à sociedade e assim, responda aos seus anseios e necessidades com o mínimo de desperdício por parte do Estado.

Não podemos falar de ética, impessoalidade (sinônimo de igualdade), sem falar de moralidade. A moralidade também é um dos principais valores que define a conduta ética, não só dos servidores públicos, mas de qualquer indivíduo. O princípio moralidade na administração pública deve abranger a ideia de que o fim é sempre o bem comum, ou seja, compreender que não deve limitar-se às motivações individuais ou particulares e sim da sociedade como um todo.

Isto posto, aduz-se que, hodiernamente, devido a positivação em nosso ordenamento jurídico, constitucional e infraconstitucional, no que diz respeito à obrigatoriedade da conduta ética na Administração Pública. Nesse diapasão, o princípio da moralidade é considerado um autocontrole da atuação administrativa, ou seja, um instrumento do controle objetivo (dirigidos a atos administrativos), tendo presente em seu âmago características também do controle subjetivo, pois é dever de todo servidor público “manter conduta compatível com a moralidade administrativa”, conforme preceitua o art. 116, IX, da lei nº. 8.112/90, que dispôs sobre o regime jurídico único dos Servidores Civis da União.

Antes de concluir o tema em foco, é essencial que sejam traçadas certas classificações muito utilizadas pela doutrina pátria. A Administração Pública sofre várias formas de fiscalização, dentre os mais importantes estão: primeiramente o controle interno, exercido pela própria Administração sobre seus atos e sobre os seus agentes; já o controle externo, é atribuído ao Poder Legislativo, mas executado com o auxílio técnico do Tribunal de Contas.

Essa fiscalização abrange todos os caracteres do ato administrativo, quais sejam: a legitimidade – enfocando a concretização de atributos fundamentais e complementares à legalidade do ato, especificamente, a moralidade e a finalidade; a legalidade– certificando a conformidade da conduta ao trâmite legal e administrativo cabível; a finalidade – verificando o encaixe da ação no programa governamental, buscando a realização do interesse público; e o mérito – comprovando a eficiência, a conveniência e a oportunidade da ação. 

 

 

Conclusão

Conclui-se que, o servidor público deve apresentar seu trabalho de forma ética e eficiente. Isso tudo porque existem sanções administrativas em casos de falhas que comprometam o normal funcionamento da Administração Pública. Além disso, é imprescindível uma adequada estrutura de gestão, na qual funções e responsabilidades sejam bem definidas, delimitando a cada um dos seus órgãos integrantes, sua missão de forma eficiente.

A responsabilidade em realizar um trabalho, não existe somente para a área privada, logo os servidores públicos devem atender a demanda, trabalhando em prol do interesse coletivo.  É importante salientar que caso não o façam, ou ajam de forma antiética, há investigação administrativa, suspensão que podem atingir até mesmo sua exoneração.

Entretanto, a solução ao clamor da sociedade por uma administração pública norteada por valores éticos não se esgota na positivação de leis mais rigorosas, visto que, atualmente, a gama de leis e decretos que versam sobre a conduta do servidor público é farta. Ante o exposto, a transformação perquirida na Administração Pública prescinde de uma gradativa, e necessária mudança cultural dentro da sua estrutura organizacional, ou seja, uma reavaliação e valorização das tradições, primando pela tão sonhada ética administrativa e eficiência do serventismo público.

A máquina pública não deve ser usada para atender os interesses pessoais dos administradores, por meio do princípio da eficiência. Todo recurso, em obediência ao princípio, deve ser de aplicado forma legal, moral e eficiente, sob pena de responsabilização dos que transgredirem o postulado. A gestão administrativa ineficiente é ilegítima. Por isso o administrador público deve sempre buscar o menor desembolso e a maior vantagem, o emprego das melhores opções disponíveis, sempre objetivando alcançar a solução mais vantajosa para o atendimento das necessidades sociais.

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

  

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 19º ed. ver. Atual. E ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2011. 

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 20. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19.ed. São Paulo: Atlas, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 34.ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.