PREGÃO PRESENCIAL
Por Nildomar Cândido tomaz | 05/01/2011 | Adm
PREGÃO PRESENCIAL
Nildomar Candido Tomaz. Acadêmico de Ciências Contábeis da Faculdade FAMA
RESUMO: Licitação é um procedimento administrativo obrigatório ao poder público para aquisição de bens e serviços. Busca a melhor proposta apresentada, demonstrando transparência, legitimidade, e garantindo economicidade a entidade que realizou a licitação. Por essa razão, o trabalho desenvolvido a seguir teve como objetivo analisar a importância da adoção desse processo pelos órgãos públicos.
Palavras-chaves: pregão, economicidade, transparência, licitação, proposta.
1. INTRODUÇÃO
Atualmente as várias formas dos processos licitatórios vêm sendo bastante discutidas pela sociedade brasileira devido às constantes denúncias de fraudes.
O processo licitatório é obrigatório para os órgãos públicos. No entanto, a lei não evita que haja corrupção no desenvolvimento das licitações e isso colabora para que aconteçam crimes como superfaturamento e preterição.
Notícias sobre corrupção em processos licitatórios tornaram-se comuns. Os escândalos envolvendo os órgãos públicos em licitações são mostrados com destaque nos jornais, programas de televisão e sites jornalísticos, evidenciando a fragilidade de nossas leis.
Neste contexto, levando em consideração a obrigatoriedade da licitação pelos órgãos públicos para aquisição de bens e serviços, o trabalho a seguir teve como objetivo principal analisar o desenvolvimento dos processos licitatórios, objetivando evidenciar a ocorrência de economicidade do erário público.
Para isso, o trabalho foi constituído de pesquisa bibliográfica sobre licitação e suas modalidades, a análise do Pregão presencial.
2. LICITAÇÃO
Licitação é o procedimento administrativo para as compras ou serviços contratados pelos governos, seja Federal, Estadual ou Municipal.
Licitação é um procedimento administrativo, preliminar aos contratos celebrados pelo Estado, que busca a melhor proposta para se atingir o interesse público, a partir de nomes preestabelecidos em um instrumento convocatório, aos quais irão definir a forma de agir das autoridades administrativas e dos particulares interessados neste processo de seleção (JUNGSTEDT, 1999, p.5).
Licitação é o procedimento administrativo destinado à escolha de pessoa a ser contratada pela Administração ou a ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual são assegurados tanto o direito dos interessados à disputa como a seleção do beneficiário mais adequado ao interesse público (SUNDFELD, 1994, p.15).
A Lei n° 8.666 foi sancionada em 21 de junho de 1993 pelo Presidente da República em exercício, Itamar Franco. Entretanto, "após sua sanção a lei foi emendada e modificada por sucessivas Medidas Provisórias, tendo sofrido ainda o impacto do plano de estabilização econômica e várias leis e decretos posteriores" (MOTTA, 2005, p.6).
Segundo Motta (2005) a conversão das MPs em lei ? Lei 8.883, de 8/6/94, reintroduziu na norma legal, livrando-se de incorreções, vários trechos vetados, modificando ainda mais de três dezenas de dispositivos.
"A lei 8.987, de 7/7/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviço público, regulamentou o Art. 175 da Constituição Federal, e a Lei 9.854/95, estabeleceu normas para outorga e prorrogação das concessões e permissões" (MOTTA, 2005, p.6).
Para Motta (2005) outra modificação significativa na Lei 8.666/93 foi a adição de mais uma modalidade de licitação ? o pregão, pela MP 2.026, editada em 25/05/00, no mesmo dia que o Diário Oficial da União publicou a Lei de Responsabilidade Fiscal ? Lei Complementar 101, de 4/5/00. Prosseguiram-se então sucessivas MPs referentes ao pregão até sua consolidação como modalidade licitatória definitiva através da sanção da Lei 10.520, de 17 de julho de 2002.
"A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou a tomada de decisões nas contratações públicas mais estruturada, incorporando novas variáveis e pré-requisitos específicos" (MOTTA, 2005, p.6).
E para finalizar essa breve visão histórica, "no final de 2004 ocorreu a sanção da lei de Parcerias Público-Privadas ? PPP ? Lei 11.079, de 30/12/04, que representou mais uma alteração na área da contratação pública" (MOTTA, 2005, p.6).
2.1. A lei 8.666/93
De acordo com Citadini (1996) o art. 1º da Lei 8.666/93 estabelece as normas gerais sobre os processos licitatórios e contratos administrativos pertinentes sobre obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. E o Parágrafo único contido nele define os órgãos subordinados a esta lei, que são os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e municípios.
A abrangência da lei 8.666/93 também atingiu os órgãos dos poderes legislativo, judiciário e do tribunal de contas, assim como disciplinou a edição de seus respectivos regulamentos internos.
Art. 117 As obras, serviços, compras e alienações realizadas pelos órgãos dos poderes legislativo, judiciário e do tribunal de contas regem-se pelas normas da lei, no que couber, nas três esferas administrativas" (SILVA, 1994, p.18-19).
Art.118 Os Estados, o Distrito Federal, os municípios e as entidades da administração indireta deverão adaptar suas normas sobre licitações e contratos ao disposto nesta lei" (SILVA, 1994, p.18-19).
Art.119 As sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas e demais entidades contatadas diretamente ou indiretamente pela União e pelas entidades referidas no artigo anterior, editarão regulamentos próprios devidamente publicados, ficando sujeitos as disposições desta lei (SILVA, 1994, p.18-19).
Parágrafo único. Os regulamentos a que se refere este artigo no âmbito da administração pública, após aprovada pela autoridade superior a que estiverem vinculadas os respectivos órgãos, sociedades e entidades deverão ser publicadas na imprensa oficial (SILVA, 1994, p.18-19).
As licitações deverão estar adequadas às normas pela União, Estado, Distrito Federal e municípios, e também, o tribunal de contas, poderes legislativo, judiciário e sociedades de economia mista, de acordo com a lei 8.666/93.
2.2. Modalidades de licitação
Segundo Silva (1994) para que a administração possa atingir seu objetivo de contratar a empresa com a proposta mais favorável, a lei n° 8.666/93 estabelece e define as seguintes modalidades com as quais a administração poderá conduzir a licitação:
Art.22 da lei nº 8.666/93. São modalidades de licitação:
I ? Concorrência;
II ? Tomada de preços;
III ? Convite;
IV ? Concurso;
V ? Leilão.
§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objetivo.
§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
§ 3° Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, cientifico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis pra a administração ou de produtos que legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
O Pregão, VI modalidade de Licitação, surgiu com a Medida Provisória nº 2.026 em 4 de maio de 2000, sendo utilizado para "aquisição de bens e serviços comuns em que a disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço" (FERNANDES, 2000, p.8).
A reedição da Medida Provisória em 28 de julho de 2000 incorporou inúmeros aperfeiçoamentos de redação destinados a esclarecer aspectos do rito do pregão. E o Decreto n.º 3.555/00 de 08 de agosto de 2000 detalhou os procedimentos previstos na Medida Provisória e especificando os bens e serviços comuns.
Em 17 de julho de 2002, a Medida Provisória nº 2.182 foi convertida na Lei nº 10.520, instituindo o pregão no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios.
O pregão pode ser adotado para os mesmos tipos de compras e contratações realizadas por meio das modalidades concorrência, tomada de preços e convite. E está divido em duas fases distintas: fase preparatória ou interna e, fase externa.
2.3. Fases da licitação
De acordo com Silva (1994) a licitação enseja dois momentos plenamente distintos e caracterizados: a fase de habilitação e a fase de classificação ou de apresentação das propostas.
O autor ainda salienta que na fase inicial, dita de habilitação, o licitante deve preencher certos requisitos enunciados na lei 8.666/93, podendo a administração exigir dos interessados vários documentos, como a habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal, etc.
2.4. PREGÃO PRESENCIAL
O pregão é a modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e serviços comuns, onde a disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances verbais, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço.
De acordo com Monteiro (2007) os primeiros pregões foram realizados em caráter de teste pela Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) em 1998. No entanto, com a prática e os resultados positivos, o governo federal resolveu adotá-lo, tornando-o oficialmente uma modalidade de licitação com a medida provisória nº 2.026 de 4 de maio de 2000, que foi reeditada mais de 15 vezes até a aprovação da lei do Pregão (Lei 10.520/02), em maio de 2002.
A partir desse momento, todos os níveis de governo, inclusive prefeituras, aderiram à modalidade devido o ganho de velocidade na contratação, que passou de 3 meses para 20 dias e por sua economicidade.
2.4.1. Fase Preparatória ou Fase Interna
A fase preparatória do pregão compreende as atividades exigidas para a abertura da licitação. "Durante esta fase os trabalhos são realizados em âmbito interno, com a participação do dirigente responsável por compras e contratações, da unidade administrativa ou área da qual se origine a demanda pela licitação" (FERNANDES, 2000, p.12).
Segundo Fernandes (2000) este dirigente é denominado Autoridade Competente, na Medida Provisória que institui o pregão, e cabe a ele determinar a abertura da licitação, designar o pregoeiro e a equipe de apoio do pregão, estabelecer os requisitos e critérios que regem a licitação e a execução do contrato, decidir os recursos contra atos do pregoeiro, além de homologar a adjudicação do pregão, determinando a celebração do contrato.
Fernandes (2000) ainda comenta que a realização do pregão exige a prévia elaboração do Termo de Referência, que instrui o processo e promove a instauração da licitação, com conseguinte elaboração das planilhas de custo, verificação da disponibilidade de recursos orçamentários e designação do pregoeiro e respectiva equipe de apoio.
Peixoto (2001) confirma isso em seu trabalho quando comenta a fase interna do pregão. Segundo ele, esta se inicia com a definição do objeto de contrato e estabelecimento das exigências de habilitação, os critérios de aceitação de propostas, as cláusulas gerais do contrato, as sanções por inadimplência, entre outras. Ele ainda salienta a necessidade da escolha do pregoeiro pela autoridade competente, por sua função na condução da licitação.
2.4.2. Fase Externa
A fase externa do pregão tem início com a convocação dos interessados. De acordo com Fernandes (2000) a convocação é feita através da publicação de aviso, sendo este um extrato do conteúdo do Edital, contendo definição do objeto da licitação, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser obtida a íntegra do Edital ou ser o mesmo lido pelos interessados e recebidas as propostas. Tendo ampla divulgação junto aos interessados por meio de jornal, site ou avisos colocados em locais que possibilitem o acesso de qualquer pessoa.
Em seu trabalho, Peixoto (2001) descreve a publicação de avisos no Diário Oficial da União e em jornais de grande circulação como obrigatória, e registra a veiculação eletrônica como opcional. O autor ainda salienta a necessidade da fixação de uma data para a realização da sessão pública nesses avisos e da importância do comparecimento dos interessados na licitação munidos das propostas e documentos relativos a habilitação.
Segundo a lei 10.520/02 sancionada no dia 17 de julho de 2002 pelo então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, "o prazo para apresentação das propostas não pode ser inferior a 8 dias úteis, contados a partir da publicação do aviso, e deve estar especificado no Edital" (Texto retirado da lei 10.520/02 publicado no site do Governo Federal).
As propostas têm validade de 60 dias, a menos que outro prazo seja previsto no Edital (FERNANDES, 2000, p.21).
Encerrada a fase convocatória começa a fase competitiva, descrita por Fernandes (2000) como sendo o evento, dentro da sessão pública do pregão, onde são recebidas as propostas escritas e a documentação de habilitação, realizada a disputa por lances verbais, julgamento e classificação, seguido da habilitação da melhor proposta e proclamação do vencedor. Sendo possível essa etapa ser sucessivamente retomada no caso de descumprimento dos requisitos de habilitação, pelo vencedor.
"Em geral, a realização do pregão requer uma infra-estrutura física e de equipamentos com os seguintes itens: auditório com mesa ou bancada para o pregoeiro e equipe de apoio; sistema de projeção com tela ou quadro-negro; sistema de gravação" (FERNANDES, 2000, p.22).
Para finalizar a descrição dessa fase, Fernandes (2000) ainda descreve a seqüência de procedimentos obrigatórios na etapa competitiva do pregão, sendo:
? Credenciamento
? Entrega de envelopes
? Abertura das propostas;
? Classificação dos licitantes de melhor oferta
? Lances verbais
? Julgamento e classificação final
? Habilitação (abertura dos documentos)
Inabilitação
? Indicação do vencedor
Recurso
? Adjudicação e Homologação
? Registro em Ata e Documentação
Sanções
2.5. ANÁLISE DA LICITAÇÃO
A licitação representa um termômetro da Administração. Quando formalizada corretamente, com disputa verdadeira, é um instrumento limitador da discrição administrativa.
O edital é divulgado após a pesquisa de preços e a análise orçamentária. Segundo Hely Lopes Meirelles (citado por DALLARI, 1992, p. 90) "edital é instrumento pelo qual a administração leva ao conhecimento público sua intenção de realizar uma licitação e fixa as condições de realização dessa licitação".
Depois dos envios dos envelopes e atendimento dos requisitos de habilitação, o licitante tem suas propostas analisadas. Essa etapa é regida pelos arts. 44 a 48, da Lei nº 8.666/93.
Após declaração da habilitação, o licitante participa da sessão de abertura dos envelopes com as proposta escritas. Segundo Peixoto (2001) nesse momento ocorre a inversão do processo licitatório onde ao invés de serem abertos primeiramente os envelopes de habilitação, como nas demais modalidades, dá-se primeiramente a abertura dos envelopes contendo as propostas escritas.
Segundo o professor Marçal Justen Filho (2008), as propostas desconformes com o edital ou a lei são desclassificadas e passam a ser examinadas apenas as propostas cujo conteúdo se encontra dentro dos parâmetros exigidos.
"A partir daí, procede-se a lances verbais sucessivos a serem feitos pelo licitante que apresentou o menor preço e pelos demais que tenham apresentado preços até 10% acima, até que se classifique a proposta mais vantajosa para a Administração" (Peixoto, 2001, p.2).
No pregão, a Administração após receber as propostas verbais, escolhe aquela com menor preço e celebra o contrato com o autor dela.
De acordo com Barossi (2008) a Administração após a definição do vencedor procede a homologação e adjudicação da proposta antes da formalização do contrato administrativo, que deve ser feito em conformidade com os arts. 66 e 67, da lei de licitações.
O desenvolvimento desse processo licitatório é exemplificado a seguir (Tabela 1 e Gráfico 1), com a análise da classificação e da comparação de preços entre os lances iniciais e finais feitos por empresas que participaram de um suposto pregão presencial realizado pela Câmara Municipal de uma cidade para a aquisição de combustiveis para abastecimento dos veículos da mesma.
Tabela 1: Classificação Final das empresas participantes do pregão e descrição do produto e seus valores.
EMPRESA Qtd/L Especificação Valor Un Valor (R$)
1º Simeão R. Filho Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,47 22.230,00
2º Petróleo Brasil Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,49 22.410,00
3º Sarita Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,55 22.950,00
Gráfico 1: Comparação entre os preços das propostas iniciais escritas e dos lances finais verbais realizados durante o pregão.
Se compararmos as propostas enviadas por escrito com os lances verbais, demonstrados no Gráfico 1, veremos a economia feita nesse processo. A Câmara Municipal economizou R$2.340,00 (dois mil, trezentos e quarenta reais) em gasolina comum ao final do pregão, com a diminuição do preço do combustível pela empresa vencedora. A proposta final da empresa vencedora foi cerca de 9,52% menor que o lance inicial enviado por escrito pela mesma.
Diante desses números podemos afirmar que a melhor qualidade do pregão é sua economicidade, pois, como os licitantes podem baixar suas ofertas e disputar a venda do objeto em questão, os preços costumam chegar a patamares bem mais baixos do que os conseguidos com as demais modalidades. Outra qualidade é a redução do tempo em que se transcorre a licitação, por ser menor que as demais modalidades, viabiliza contratações mais rápidas e eficientes.
A inversão das fases, onde primeiramente são abertas as propostas de preços e, posteriormente, a habilitação apenas das licitantes vencedoras, proporciona maior agilidade no processo licitatório. A comissão não perde tempo analisando todos os documentos das demais empresas participantes. Além disso, a existência de apenas uma fase recursal, ao contrário das licitações instituídas pela Lei 8.666/93 onde há Recurso Administrativo na fase de habilitação e outro na fase de propostas, garante a licitação mais rapidez.
A transparência permitida em seu desenvolvimento é uma qualidade muito importante. Toda a sociedade pode acompanhar, em tempo real, os pregões em andamento, garantindo maior fiscalização de seus processos.
No entanto, o pregão também possui suas desvantagens. A Administração pode contratar o bem "mais barato", mas não aquele que apresenta a melhor relação custo/beneficio, por falta de especificação do produto no edital. A economia se torna ilusória, embora possa ser demonstrada estatisticamente.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base na fundamentação teórica e coleta de dados foi possível concluir que, o processo licitatório é uma importante ferramenta para a Administração. Sua realização de forma limpa e correta permite a obtenção de melhores preços e garante a economia na compra de produtos e serviços.
Assim, ao final das análises do pregão, levando-se em consideração suas vantagens e desvantagens, concluímos que ele é realmente uma ótima opção de licitação.
Entretanto, ainda exige a fiscalização e trabalho em conjunto da população e dos profissionais de administração.
O desenvolvimento de trabalhos como este, onde são expostas e estudadas licitações realizadas pela Administração, se tornam fundamentais para denunciar fraudes e fortalecer a democracia.
4. REFERÊNCIAS
AMARAL, Antonio Carlos Cintra do. VANTAGENS E DESVANTAGENS DO PREGÃO. Comentário nº 156. Publicado em: 01/09/2008. Disponível em: <www.celc.com.br> Acessado em: 05/12/2010.
MONTEIRO, Celso. "HowStuffWorks - Como funciona a licitação por pregão". Publicado em 15 de junho de 2007. Atualizado em 10 de julho de 2008. Disponível em: <http://empre sasefi nancas.hsw.uol.com.br/licitacao-pregao1.htm > Acessado em: 08/12/2010.
BAROSSI, Adriana. Conceitos básicos da Licitação Pública. Revista Jus Vigilantibus. Publicado em: 06/06/2008. <http://www.ssaguiar.com/Artigos-%7C%7C-Articles/Direito/con ceitos-basicos-da-licitacao-publica.html> Acessado em: 10/10/2010.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Celso Bastos Editor, 2002.
CITADINI, Antonio Roque. Comentários e Jurisprudência sobre a lei de licitações públicas. São Paulo: MAX LIMONAD LTDA, 1996.
DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. Saraiva, 1992.
FERNANDES, Ciro Campos Christo. Pregão: Uma nova modalidade em Licitação. Ministério do Planejamento ? Governo Federal. Brasília: setembro de 2000. e-gov edições. <www.prse.mpf.gov.br/arquivospdf/Licitacao.pdf> Acesso em: 05/09/2010.
JUNGSTEDT, Luiz Oliveira Castro. Licitação: Doutrina, perguntas e respostas - jurisprudência. Rio de Janeiro: THEX, 1999.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008.
MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas Licitações e Contratos: estrutura da contratação, concessões e permissões, responsabilidade fiscal, pregão, parcerias público-privadas. 10 ed. Ver. Atual e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.
Processo Licitatório ocorrido na Câmara Municipal de Iturama/MG Nº 02/2009 ? Pregão Presencial Nº 01/2009.<www.camaraiturama.com.br> Acesso em: 02/09/2010.
SILVA, Paulo Zelanis da. Manual Prático da Comissão de licitação.Porto Alegre: KRAHE LTDA, 1994.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15º ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998.
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994.
Lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002 ? Instituição da Modalidade de licitação denominada Pregão. Governo Federal ? Casa Civil ? Subchefia p/ assuntos jurídicos. Publicado em: 17/07/2002. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2002/L10520.htm> Acessado em: 05/11/2010.
Lei nº 8.883, de 8 de junho de 1994 ? Instituição de Normas para Licitações. Governo Federal ? Casa Civil ? Subchefia p/ assuntos jurídicos. Publicado em: 08/06/1994. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8883.htm> Acessado em: 05/11/2010.
PEIXOTO, Marco Aurélio Ventura. Modalidades de licitação: da concorrência ao pregão. A inversão do procedimento de habilitação e julgamento e a polêmica Medida Provisória nº 2026/00. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, 01/11/2001. Disponível em: <http://jus. uol.com.br/revista/texto/2363>. Acesso em: 03/12/2010.
Nildomar Candido Tomaz. Acadêmico de Ciências Contábeis da Faculdade FAMA
RESUMO: Licitação é um procedimento administrativo obrigatório ao poder público para aquisição de bens e serviços. Busca a melhor proposta apresentada, demonstrando transparência, legitimidade, e garantindo economicidade a entidade que realizou a licitação. Por essa razão, o trabalho desenvolvido a seguir teve como objetivo analisar a importância da adoção desse processo pelos órgãos públicos.
Palavras-chaves: pregão, economicidade, transparência, licitação, proposta.
1. INTRODUÇÃO
Atualmente as várias formas dos processos licitatórios vêm sendo bastante discutidas pela sociedade brasileira devido às constantes denúncias de fraudes.
O processo licitatório é obrigatório para os órgãos públicos. No entanto, a lei não evita que haja corrupção no desenvolvimento das licitações e isso colabora para que aconteçam crimes como superfaturamento e preterição.
Notícias sobre corrupção em processos licitatórios tornaram-se comuns. Os escândalos envolvendo os órgãos públicos em licitações são mostrados com destaque nos jornais, programas de televisão e sites jornalísticos, evidenciando a fragilidade de nossas leis.
Neste contexto, levando em consideração a obrigatoriedade da licitação pelos órgãos públicos para aquisição de bens e serviços, o trabalho a seguir teve como objetivo principal analisar o desenvolvimento dos processos licitatórios, objetivando evidenciar a ocorrência de economicidade do erário público.
Para isso, o trabalho foi constituído de pesquisa bibliográfica sobre licitação e suas modalidades, a análise do Pregão presencial.
2. LICITAÇÃO
Licitação é o procedimento administrativo para as compras ou serviços contratados pelos governos, seja Federal, Estadual ou Municipal.
Licitação é um procedimento administrativo, preliminar aos contratos celebrados pelo Estado, que busca a melhor proposta para se atingir o interesse público, a partir de nomes preestabelecidos em um instrumento convocatório, aos quais irão definir a forma de agir das autoridades administrativas e dos particulares interessados neste processo de seleção (JUNGSTEDT, 1999, p.5).
Licitação é o procedimento administrativo destinado à escolha de pessoa a ser contratada pela Administração ou a ser beneficiada por ato administrativo singular, no qual são assegurados tanto o direito dos interessados à disputa como a seleção do beneficiário mais adequado ao interesse público (SUNDFELD, 1994, p.15).
A Lei n° 8.666 foi sancionada em 21 de junho de 1993 pelo Presidente da República em exercício, Itamar Franco. Entretanto, "após sua sanção a lei foi emendada e modificada por sucessivas Medidas Provisórias, tendo sofrido ainda o impacto do plano de estabilização econômica e várias leis e decretos posteriores" (MOTTA, 2005, p.6).
Segundo Motta (2005) a conversão das MPs em lei ? Lei 8.883, de 8/6/94, reintroduziu na norma legal, livrando-se de incorreções, vários trechos vetados, modificando ainda mais de três dezenas de dispositivos.
"A lei 8.987, de 7/7/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviço público, regulamentou o Art. 175 da Constituição Federal, e a Lei 9.854/95, estabeleceu normas para outorga e prorrogação das concessões e permissões" (MOTTA, 2005, p.6).
Para Motta (2005) outra modificação significativa na Lei 8.666/93 foi a adição de mais uma modalidade de licitação ? o pregão, pela MP 2.026, editada em 25/05/00, no mesmo dia que o Diário Oficial da União publicou a Lei de Responsabilidade Fiscal ? Lei Complementar 101, de 4/5/00. Prosseguiram-se então sucessivas MPs referentes ao pregão até sua consolidação como modalidade licitatória definitiva através da sanção da Lei 10.520, de 17 de julho de 2002.
"A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou a tomada de decisões nas contratações públicas mais estruturada, incorporando novas variáveis e pré-requisitos específicos" (MOTTA, 2005, p.6).
E para finalizar essa breve visão histórica, "no final de 2004 ocorreu a sanção da lei de Parcerias Público-Privadas ? PPP ? Lei 11.079, de 30/12/04, que representou mais uma alteração na área da contratação pública" (MOTTA, 2005, p.6).
2.1. A lei 8.666/93
De acordo com Citadini (1996) o art. 1º da Lei 8.666/93 estabelece as normas gerais sobre os processos licitatórios e contratos administrativos pertinentes sobre obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. E o Parágrafo único contido nele define os órgãos subordinados a esta lei, que são os órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e municípios.
A abrangência da lei 8.666/93 também atingiu os órgãos dos poderes legislativo, judiciário e do tribunal de contas, assim como disciplinou a edição de seus respectivos regulamentos internos.
Art. 117 As obras, serviços, compras e alienações realizadas pelos órgãos dos poderes legislativo, judiciário e do tribunal de contas regem-se pelas normas da lei, no que couber, nas três esferas administrativas" (SILVA, 1994, p.18-19).
Art.118 Os Estados, o Distrito Federal, os municípios e as entidades da administração indireta deverão adaptar suas normas sobre licitações e contratos ao disposto nesta lei" (SILVA, 1994, p.18-19).
Art.119 As sociedades de economia mista, empresas e fundações públicas e demais entidades contatadas diretamente ou indiretamente pela União e pelas entidades referidas no artigo anterior, editarão regulamentos próprios devidamente publicados, ficando sujeitos as disposições desta lei (SILVA, 1994, p.18-19).
Parágrafo único. Os regulamentos a que se refere este artigo no âmbito da administração pública, após aprovada pela autoridade superior a que estiverem vinculadas os respectivos órgãos, sociedades e entidades deverão ser publicadas na imprensa oficial (SILVA, 1994, p.18-19).
As licitações deverão estar adequadas às normas pela União, Estado, Distrito Federal e municípios, e também, o tribunal de contas, poderes legislativo, judiciário e sociedades de economia mista, de acordo com a lei 8.666/93.
2.2. Modalidades de licitação
Segundo Silva (1994) para que a administração possa atingir seu objetivo de contratar a empresa com a proposta mais favorável, a lei n° 8.666/93 estabelece e define as seguintes modalidades com as quais a administração poderá conduzir a licitação:
Art.22 da lei nº 8.666/93. São modalidades de licitação:
I ? Concorrência;
II ? Tomada de preços;
III ? Convite;
IV ? Concurso;
V ? Leilão.
§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objetivo.
§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
§ 3° Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
§ 4º Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, cientifico ou artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e cinco) dias.
§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis pra a administração ou de produtos que legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
O Pregão, VI modalidade de Licitação, surgiu com a Medida Provisória nº 2.026 em 4 de maio de 2000, sendo utilizado para "aquisição de bens e serviços comuns em que a disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço" (FERNANDES, 2000, p.8).
A reedição da Medida Provisória em 28 de julho de 2000 incorporou inúmeros aperfeiçoamentos de redação destinados a esclarecer aspectos do rito do pregão. E o Decreto n.º 3.555/00 de 08 de agosto de 2000 detalhou os procedimentos previstos na Medida Provisória e especificando os bens e serviços comuns.
Em 17 de julho de 2002, a Medida Provisória nº 2.182 foi convertida na Lei nº 10.520, instituindo o pregão no âmbito da União, dos Estados e dos Municípios.
O pregão pode ser adotado para os mesmos tipos de compras e contratações realizadas por meio das modalidades concorrência, tomada de preços e convite. E está divido em duas fases distintas: fase preparatória ou interna e, fase externa.
2.3. Fases da licitação
De acordo com Silva (1994) a licitação enseja dois momentos plenamente distintos e caracterizados: a fase de habilitação e a fase de classificação ou de apresentação das propostas.
O autor ainda salienta que na fase inicial, dita de habilitação, o licitante deve preencher certos requisitos enunciados na lei 8.666/93, podendo a administração exigir dos interessados vários documentos, como a habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação econômico-financeira, regularidade fiscal, etc.
2.4. PREGÃO PRESENCIAL
O pregão é a modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e serviços comuns, onde a disputa pelo fornecimento é feita em sessão pública, por meio de propostas e lances verbais, para classificação e habilitação do licitante com a proposta de menor preço.
De acordo com Monteiro (2007) os primeiros pregões foram realizados em caráter de teste pela Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) em 1998. No entanto, com a prática e os resultados positivos, o governo federal resolveu adotá-lo, tornando-o oficialmente uma modalidade de licitação com a medida provisória nº 2.026 de 4 de maio de 2000, que foi reeditada mais de 15 vezes até a aprovação da lei do Pregão (Lei 10.520/02), em maio de 2002.
A partir desse momento, todos os níveis de governo, inclusive prefeituras, aderiram à modalidade devido o ganho de velocidade na contratação, que passou de 3 meses para 20 dias e por sua economicidade.
2.4.1. Fase Preparatória ou Fase Interna
A fase preparatória do pregão compreende as atividades exigidas para a abertura da licitação. "Durante esta fase os trabalhos são realizados em âmbito interno, com a participação do dirigente responsável por compras e contratações, da unidade administrativa ou área da qual se origine a demanda pela licitação" (FERNANDES, 2000, p.12).
Segundo Fernandes (2000) este dirigente é denominado Autoridade Competente, na Medida Provisória que institui o pregão, e cabe a ele determinar a abertura da licitação, designar o pregoeiro e a equipe de apoio do pregão, estabelecer os requisitos e critérios que regem a licitação e a execução do contrato, decidir os recursos contra atos do pregoeiro, além de homologar a adjudicação do pregão, determinando a celebração do contrato.
Fernandes (2000) ainda comenta que a realização do pregão exige a prévia elaboração do Termo de Referência, que instrui o processo e promove a instauração da licitação, com conseguinte elaboração das planilhas de custo, verificação da disponibilidade de recursos orçamentários e designação do pregoeiro e respectiva equipe de apoio.
Peixoto (2001) confirma isso em seu trabalho quando comenta a fase interna do pregão. Segundo ele, esta se inicia com a definição do objeto de contrato e estabelecimento das exigências de habilitação, os critérios de aceitação de propostas, as cláusulas gerais do contrato, as sanções por inadimplência, entre outras. Ele ainda salienta a necessidade da escolha do pregoeiro pela autoridade competente, por sua função na condução da licitação.
2.4.2. Fase Externa
A fase externa do pregão tem início com a convocação dos interessados. De acordo com Fernandes (2000) a convocação é feita através da publicação de aviso, sendo este um extrato do conteúdo do Edital, contendo definição do objeto da licitação, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser obtida a íntegra do Edital ou ser o mesmo lido pelos interessados e recebidas as propostas. Tendo ampla divulgação junto aos interessados por meio de jornal, site ou avisos colocados em locais que possibilitem o acesso de qualquer pessoa.
Em seu trabalho, Peixoto (2001) descreve a publicação de avisos no Diário Oficial da União e em jornais de grande circulação como obrigatória, e registra a veiculação eletrônica como opcional. O autor ainda salienta a necessidade da fixação de uma data para a realização da sessão pública nesses avisos e da importância do comparecimento dos interessados na licitação munidos das propostas e documentos relativos a habilitação.
Segundo a lei 10.520/02 sancionada no dia 17 de julho de 2002 pelo então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, "o prazo para apresentação das propostas não pode ser inferior a 8 dias úteis, contados a partir da publicação do aviso, e deve estar especificado no Edital" (Texto retirado da lei 10.520/02 publicado no site do Governo Federal).
As propostas têm validade de 60 dias, a menos que outro prazo seja previsto no Edital (FERNANDES, 2000, p.21).
Encerrada a fase convocatória começa a fase competitiva, descrita por Fernandes (2000) como sendo o evento, dentro da sessão pública do pregão, onde são recebidas as propostas escritas e a documentação de habilitação, realizada a disputa por lances verbais, julgamento e classificação, seguido da habilitação da melhor proposta e proclamação do vencedor. Sendo possível essa etapa ser sucessivamente retomada no caso de descumprimento dos requisitos de habilitação, pelo vencedor.
"Em geral, a realização do pregão requer uma infra-estrutura física e de equipamentos com os seguintes itens: auditório com mesa ou bancada para o pregoeiro e equipe de apoio; sistema de projeção com tela ou quadro-negro; sistema de gravação" (FERNANDES, 2000, p.22).
Para finalizar a descrição dessa fase, Fernandes (2000) ainda descreve a seqüência de procedimentos obrigatórios na etapa competitiva do pregão, sendo:
? Credenciamento
? Entrega de envelopes
? Abertura das propostas;
? Classificação dos licitantes de melhor oferta
? Lances verbais
? Julgamento e classificação final
? Habilitação (abertura dos documentos)
Inabilitação
? Indicação do vencedor
Recurso
? Adjudicação e Homologação
? Registro em Ata e Documentação
Sanções
2.5. ANÁLISE DA LICITAÇÃO
A licitação representa um termômetro da Administração. Quando formalizada corretamente, com disputa verdadeira, é um instrumento limitador da discrição administrativa.
O edital é divulgado após a pesquisa de preços e a análise orçamentária. Segundo Hely Lopes Meirelles (citado por DALLARI, 1992, p. 90) "edital é instrumento pelo qual a administração leva ao conhecimento público sua intenção de realizar uma licitação e fixa as condições de realização dessa licitação".
Depois dos envios dos envelopes e atendimento dos requisitos de habilitação, o licitante tem suas propostas analisadas. Essa etapa é regida pelos arts. 44 a 48, da Lei nº 8.666/93.
Após declaração da habilitação, o licitante participa da sessão de abertura dos envelopes com as proposta escritas. Segundo Peixoto (2001) nesse momento ocorre a inversão do processo licitatório onde ao invés de serem abertos primeiramente os envelopes de habilitação, como nas demais modalidades, dá-se primeiramente a abertura dos envelopes contendo as propostas escritas.
Segundo o professor Marçal Justen Filho (2008), as propostas desconformes com o edital ou a lei são desclassificadas e passam a ser examinadas apenas as propostas cujo conteúdo se encontra dentro dos parâmetros exigidos.
"A partir daí, procede-se a lances verbais sucessivos a serem feitos pelo licitante que apresentou o menor preço e pelos demais que tenham apresentado preços até 10% acima, até que se classifique a proposta mais vantajosa para a Administração" (Peixoto, 2001, p.2).
No pregão, a Administração após receber as propostas verbais, escolhe aquela com menor preço e celebra o contrato com o autor dela.
De acordo com Barossi (2008) a Administração após a definição do vencedor procede a homologação e adjudicação da proposta antes da formalização do contrato administrativo, que deve ser feito em conformidade com os arts. 66 e 67, da lei de licitações.
O desenvolvimento desse processo licitatório é exemplificado a seguir (Tabela 1 e Gráfico 1), com a análise da classificação e da comparação de preços entre os lances iniciais e finais feitos por empresas que participaram de um suposto pregão presencial realizado pela Câmara Municipal de uma cidade para a aquisição de combustiveis para abastecimento dos veículos da mesma.
Tabela 1: Classificação Final das empresas participantes do pregão e descrição do produto e seus valores.
EMPRESA Qtd/L Especificação Valor Un Valor (R$)
1º Simeão R. Filho Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,47 22.230,00
2º Petróleo Brasil Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,49 22.410,00
3º Sarita Ltda 9.000 Gasolina Comum R$2,55 22.950,00
Gráfico 1: Comparação entre os preços das propostas iniciais escritas e dos lances finais verbais realizados durante o pregão.
Se compararmos as propostas enviadas por escrito com os lances verbais, demonstrados no Gráfico 1, veremos a economia feita nesse processo. A Câmara Municipal economizou R$2.340,00 (dois mil, trezentos e quarenta reais) em gasolina comum ao final do pregão, com a diminuição do preço do combustível pela empresa vencedora. A proposta final da empresa vencedora foi cerca de 9,52% menor que o lance inicial enviado por escrito pela mesma.
Diante desses números podemos afirmar que a melhor qualidade do pregão é sua economicidade, pois, como os licitantes podem baixar suas ofertas e disputar a venda do objeto em questão, os preços costumam chegar a patamares bem mais baixos do que os conseguidos com as demais modalidades. Outra qualidade é a redução do tempo em que se transcorre a licitação, por ser menor que as demais modalidades, viabiliza contratações mais rápidas e eficientes.
A inversão das fases, onde primeiramente são abertas as propostas de preços e, posteriormente, a habilitação apenas das licitantes vencedoras, proporciona maior agilidade no processo licitatório. A comissão não perde tempo analisando todos os documentos das demais empresas participantes. Além disso, a existência de apenas uma fase recursal, ao contrário das licitações instituídas pela Lei 8.666/93 onde há Recurso Administrativo na fase de habilitação e outro na fase de propostas, garante a licitação mais rapidez.
A transparência permitida em seu desenvolvimento é uma qualidade muito importante. Toda a sociedade pode acompanhar, em tempo real, os pregões em andamento, garantindo maior fiscalização de seus processos.
No entanto, o pregão também possui suas desvantagens. A Administração pode contratar o bem "mais barato", mas não aquele que apresenta a melhor relação custo/beneficio, por falta de especificação do produto no edital. A economia se torna ilusória, embora possa ser demonstrada estatisticamente.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com base na fundamentação teórica e coleta de dados foi possível concluir que, o processo licitatório é uma importante ferramenta para a Administração. Sua realização de forma limpa e correta permite a obtenção de melhores preços e garante a economia na compra de produtos e serviços.
Assim, ao final das análises do pregão, levando-se em consideração suas vantagens e desvantagens, concluímos que ele é realmente uma ótima opção de licitação.
Entretanto, ainda exige a fiscalização e trabalho em conjunto da população e dos profissionais de administração.
O desenvolvimento de trabalhos como este, onde são expostas e estudadas licitações realizadas pela Administração, se tornam fundamentais para denunciar fraudes e fortalecer a democracia.
4. REFERÊNCIAS
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BAROSSI, Adriana. Conceitos básicos da Licitação Pública. Revista Jus Vigilantibus. Publicado em: 06/06/2008. <http://www.ssaguiar.com/Artigos-%7C%7C-Articles/Direito/con ceitos-basicos-da-licitacao-publica.html> Acessado em: 10/10/2010.
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