Política Industrial

A política macroeconômica expansionista constituiu‑se principalmente da realização de um amplo programa de investimentos públicos nas áreas de infraestrutura econômica e social, bem como de investimentos diretos das empresas estatais nas indústrias de base, principalmente mineração e exploração de petróleo, siderurgia, química, petroquímica e fertilizantes, e nas indústrias de armamentos e aeronáutica. Esses investimentos foram em grande parte financiados por recursos externos, dadas as facilidades então existentes no mercado financeiro internacional para obtenção de empréstimos em moeda e financiamentos de importação, mesmo após a crise internacional de meados da década de setenta, os investimentos das empresas privadas nacionais, por seu turno, eram financiados pelos créditos subsidiados do BNDE e por Bancos Regionais de Desenvolvimento, além dos incentivos fiscais administrados pelos órgãos regionais de desenvolvimento.

Durante a segunda metade da década de 90 assistiu-se a estratégias de progressiva abertura econômica, com remoção de barreiras à importação e à mobilidade de capitais, levadas no bojo dos programas de estabilização. Neste último período, predominaram a apreciação cambial e a redução do espectro tarifário incidente sobre as compras no exterior. Em linhas gerais com o esforço de estabilização, reduziram-se os incentivos fiscais à atividade industrial, ao mesmo tempo que o processo de privatização conduzia a uma redução da presença direta do Estado no setor produtivo

Adicionalmente, coloca-se como condição necessária para assegurar a permanência do cenário de relativa estabilidade monetária o reequilíbrio das contas públicas e a redução da presença direta do Estado na esfera produtiva. A recuperação da capacidade de poupança do governo federal se deve também pôr em perspectiva a ampliação do raio de manobra para a utilização não-inflacionária de recursos públicos no estímulo a setores considerados prioritários, sobretudo na forma de mecanismos de financiamento.

Além do programa de privatização, estritamente vinculado à questão do reequilíbrio patrimonial do setor público, medidas como a desregulamentação, a concessão de serviços públicos e a racionalização tributária prendem-se, igualmente, à busca de ampliar a competitividade sistêmica da economia pela via da redução do chamado “custo Brasil”.

Ao mesmo tempo, a atuação do Estado deve ser norteada pelo condicionamento da concessão de incentivos, tais como financiamentos a P&D, concessões, isenções fiscais etc., a exigências em termos de desempenho e aprimoramento competitivos. Tal fato exige a existência de organismos capazes de promover o adequado monitoramento da atividade industrial, vis-à-vis as metas de produtividade — CADE, BNDES-Finep e demais agências regulatórias.

2 ANÁLISE HISTÓRICA

Nas ultimas décadas, a política industrial brasileira estava voltada para redução das importações e expansão da capacidade produtiva do país, isto através do processo de substituição de importações. As mudanças no modelo de política industrial brasileira se deram após a crise dos anos 1980, período em que a economia passou por uma fase de estagnação e forte pressão inflacionária. Estes aspectos, somados a globalização, fizeram com que o país modificasse sua política industrial (LYRA, 1996).

No governo de Fernando Collor de Melo, no final dos anos 1980, foi promovida a abertura comercial e diversas modificações no setor, visando à expansão da capacidade produtiva e a competitividade. Já em 1990 no dia 15 de novembro foi estabelecida a Medida Provisória numero 158, que associava a política industrial aos objetivos estratégicos do governo, sendo eles a elevação do salário real de forma sustentada, a promoção de maior abertura e a desregulamentação do setor. A nova política visava à maximização da taxa de crescimento da produtividade (GUIMARÃES, 1996).

Para estimular a competitividade foram tomadas diversas medidas como: revisão dos incentivos ao investimento, a produção e a exportação; o apoio maciço a capacitação tecnológica da empresa nacional; e a definição de uma estratégia geral de promoção de industriais nascentes em áreas de alta tecnologia (GUIMARÃES, 1996).

A nova política industrial e de comercio exterior deveria contemplar algumas estratégias, dentre elas (GUIMARÃES, 1996):

• Redução progressiva dos níveis de proteção tarifária, eliminação da distribuição indiscriminada e não transparente de incentivos e subsídios e fortalecimento dos mecanismos de defesa da concorrência;
• Reestruturação competitiva da indústria por meio de mecanismos de coordenação de instrumentos de apoio creditício e de fortalecimento da infra-estrutura tecnológica;
• Fortalecimento de segmentos potencialmente competitivos e desenvolvimento de novos setores, por meio de maior especialização da produção;
• Exposição planejada da industria a competição internacional, possibilitando maior isenção no mercado externo, melhoria de qualidade e preço no mercado interno e aumento da competição em mercados oligopolizados;
• Capacitação tecnológica da empresa nacional, por meio de proteção tarifária seletiva as industrias de tecnologia de ponta e de apoio a difusão das inovações nos demais setores.

 

No novo modelo de política industrial foram adotadas diversas medidas de impacto sobre a organização industrial (LYRA, 1996):

• Liberalização das importações: eliminação de vários regimes especiais e a totalidade das restrições não-tarifárias e a redução das alíquotas ad valorem dos impostos de importação;
• Desestatização: privatização de empresas estatais no âmbito da industria manufatureira (entre 1991 e 1994, trinta empresas no âmbito industrial privatizadas);
• Produtividade e qualidade: maior qualidade dos produtos nacionais, com a concorrência dos produtos importados, e elaboração do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade;
• Tratamento ao capital estrangeiro: o capital estrangeiro foi e tem sido um importante parceiro do Brasil no desenvolvimento industrial;
• Apoio as exportações: a nova política industrial tem como um dos focos o aumento das exportações, e para isso as empresas exportadoras tem isenção do IPI e manutenção e utilização de crédito fiscal do IPI correspondente aos insumos importados ou de fabricação nacional. Mais recentemente foi implantada a questão do aproveitamento dos créditos do Programa de Integração Social (PIS) / Contribuição para o Financiamento de Seguridade Social (COFINS);
• Implementação do MERCOSUL e negociação de outros acordos comerciais: a criação do MERCOSUL, foi outro fator de profunda significação para o novo modelo de industrialização, inicialmente como uma zona de livre comércio e, a partir de 1995, como uma união aduaneira, reunindo como membros a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai;
• Financiamento dos investimentos: através do BNDES e suas agências FINAME e BNDESPAR;
• Incentivos fiscais aos investimentos: uma série de incentivos fiscais para estimular os investimentos principalmente nas indústrias automobilísticas e de bens e serviços de informática.

 

O movimento da nova política industrial visou à revogação da isenção e redução tributária prevista em vários regimes especiais de importação, a eliminação das restrições não-tarifarias a importação, o inicio da implantação progressiva de reforma tarifária com redução das alíquotas e do seu grau de dispersão, além do anuncio da revisão da política de informática (GUIMARÃES, 1996).

Com a reforma administrativa do governo Collor, foram efetuadas diversas mudanças no aparato institucional responsável pela formulação e execução da política industrial. O aparato institucional estava dividido em diversos ministérios, e ao Ministério da Indústria e Comércio, cabia a responsabilidade formal pela elaboração da política industrial e a administração da política de incentivos e das políticas setoriais, bem como a política de transferência de tecnologia e normatização; ao Ministério da Fazenda cabia o controle da política de comércio exterior e os mecanismos de controle de preços; o Ministério da Ciência e Tecnologia, passou em 1985 a gerir a política tecnológica e de informática; o Ministério do Interior administrava os incentivos ao desenvolvimento regional; e o BNDES inseria-se na Secretaria do Planejamento da Presidência da Republica (GUIMARÃES, 1996).

Com a criação do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento no inicio do governo Collor, implicou na extinção da Secretaria de Planejamento da Presidência da Republica e do Ministério da Industria e Comércio. Com isso, o Ministério da economia passou a englobar as responsabilidades pela formulação e execução da política industrial e da política de comércio exterior. Outros instrumentos e mecanismos associados a política industrial permaneceram sob a responsabilidade do Ministério da Justiça, da Secretaria da Ciência e Tecnologia e da Secretaria do Desenvolvimento Regional (GUIMARÃES, 1996).

Com relação ao Ministério da Economia, os órgãos associados a política industrial foram reunidos na Secretaria Nacional de Economia, que se compunha do: Departamento da Industria e Comércio, Departamento do Comércio Exterior e do Departamento do Abastecimento e Preços (GUIMARÃES, 1996).

Esta estrutura foi modificada no final de 1992, no governo de Itamar Franco, onde houve o desmembramento do Ministério da Economia e a reconstituição do Ministério da Industria, do Comércio e do Turismo, que absolveu o Departamento da Industria e do Comércio e o Departamento do Comércio Exterior, agora transformados em Secretaria de Política Industrial e Secretaria de Comércio Exterior. O novo MIT incorporou ainda o Instituto Nacional de Metrologia, até então Ministério da Justiça (GUIMARÃES, 1996).

O governo Collor implementou ainda, mecanismos de articulação e troca de informações entre o governo e as empresas.

A política industrial introduzida em 1990, se preocupava com a questão da eficiência e da competitividade, tendo como objetivos prioritários o aumento da produtividade e redução de custos, a melhoria da qualidade dos produtos e repasse dos ganhos ao consumidor (GUIMARÃES, 1996).

Hoje o que mais atrapalha a competitividade do setor industrial brasileiro é o sistema tributário, as condições de financiamento, a infra-estrutura de serviços públicos e o sistema educacional.

3 POLITICAS DE CONCORRÊNCIA E MEDIDAS ANTI-TRUSTE

  A concorrência é de suma importância para melhorar a eficiência, mediante a adoção de melhores técnicas de produção e a promoção de inovações. Onde não existe concorrência, fica mais propenso a formação de monopólios, cartéis e a imposição de barreiras que dificultam a concorrência.

A modernização da economia coloca dois novos temas inadiáveis, associados à articulação institucional nos planos doméstico e mundial: a privatização e regulação dos setores de infra-estrutura e a cooperação com as jurisdições de outros países e blocos comerciais.

A constituição de um novo marco regulador é um dos temas centrais da agenda de reformas no Brasil e em várias economias emergentes. A interação entre agências de defesa da concorrência e regulatórias, no âmbito de um sistema de competências complementares, é essencial para o processo de modernização da economia.

A concretização de tal sistema constitui tarefa complexa, devido à dois fatores principais: inércia e a rigidez institucional e custos de coordenação das diferentes agências e órgãos governamentais.

Os mecanismos de cooperação institucionais têm por objetivo maximizar a eficiência de ações conjuntas e entre agências regulatórias e de defesa da concorrência, minimizando os custos de coordenação. Com relação à divisão de trabalho entre autoridades de defesa da concorrência e de regulação, muito tem sido discutido com relação às possíveis configurações institucionais. Com a privatização de setores de infra-estrutura e a instituição de agências reguladoras no Brasil, surgiram mais dúvidas ainda de como as atividades de regulação setorial serão coordenadas com a aplicação da legislação em que a defesa da concorrência, cuja peça principal é a lei nº 8.884/94. Tal a indagação é igualmente pertinente nos níveis municipais e estaduais e, nos quais a atividade regulatória independente também tem assumido importância crescente.

A Lei 8.884/94 permitiu ao CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), a agir contra abusos de posição dominante no mercado e práticas anti-competitivas, incluindo a formação de cartéis, e contra determinado tipo de fusões e empreendimentos conjuntos (HAY, 1997).

Ao plano jurídico, a lei nº 8.884, de junho de 1994, e aproximou a legislação brasileira a tendência internacional de defesa da concorrência em três aspectos:

• Estabeleceu-se o poder de decisão de colegiado de caráter técnico como o CADE, restringindo a atuação da administração central a instrução dos processos por intermédio do órgão sucedâneo da SDNE, a SDE;
• Conferir o maior grau de autonomia ao CADE como a sua transformação em autarquia, criação de mandato para seus membros e para o procurador-geral, bem como como a eliminação de recurso da decisão do CADE no âmbito administrativo;
• Introduziu-se o controle de atos de concentração.

 

E a proposta de aperfeiçoamento da lei nº 8.884/94 almeja três objetivos principais:

1. Fortalecimento institucional de forma a assegurar para uma decisão independente;
2. Eficiência administrativa para a decisão, reduzindo o número de guichês, de forma a desburocratizar e acelerar o processo de decisão em;
3. Adequação da defesa da concorrência ao novo marco regulador da economia brasileira.

4 MONOPÓLIOS NATURAIS

Algumas indústrias são caracterizadas por um retorno cada vez maior, de modo que a eficiência na produção exige um produtor monopolista. Isto ocorre em setores que a distribuição é feita por meio de redes, como nos casos de abastecimento de água, gás e energia elétrica. Esses setores têm sido organizados como industrias públicas, mas os programas de privatizações transferiram muitas de suas atividades para o setor privado.

A política de regulamentação tem sido implementada fragmentariamente e por diferentes órgãos da União e dos governos estaduais, sem qualquer coordenação. Com isso há necessidade de desenvolver um controle adequado nessa área e de monitorar os desenvolvimentos assiduamente (HAY, 1997).

5 PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR, INCENTIVOS EMPRESARIAIS E TIPOS DE POLITICAS

O governo promoveu a introdução de leis para proteger os consumidores e garantir seus direitos em relação a qualidade dos bens e serviços que consomem. Uma garantia de qualidade é a certificação de produtos seguindo padrões reconhecidos mundialmente. O sistema ISO emite esse tipo de certificação, com destaque para os padrões ISO 9001, internacionalmente reconhecidos e particularmente importantes para os exportadores (HAY, 1997).

 

5.1. Incentivos fiscais

 

Os incentivos fiscais são uma maneira de compensar as empresas pelos riscos envolvidos em investimentos, exportações e atividades de pesquisa, oferecendo-lhes subsídios ou reduções de impostos sobre lucros realizados. O Brasil já instituiu incentivos desta natureza.

Este projeto beneficia principalmente as empresas de grande porte, pois já são lucrativas. No Brasil, os benefícios são grandes se comparados com outras economias (HAY, 1997).

5.2 Políticas horizontais e setoriais

Nas políticas horizontais, as ações são de natureza geral, com efeitos sobre os condicionantes sistêmicos da competitividade, e as ações de natureza especifica, definidas no âmbito mais estrito da política industrial.

Hoje existe relativo consenso quanto aos principais obstáculos de caráter sistêmico a maior competitividade das empresas brasileiras. Como exemplo destes obstáculos, temos o sistema tributário, as condições de financiamento, a infra-estrutura de serviços públicos e o sistema educacional, e a questão central no tocante a superação desses obstáculos reside na existência de condições políticas e de capacitação do Estado para implementar as transações necessárias (GUIMARÃES, 1996).

Quanto as ações e os instrumentos horizontais específicos, a política industrial tem-se deparado com problemas de diversas ordens, que decorrem da dificuldade de operar novos instrumentos e de libertar-se daqueles utilizados no passado; da carência de marco regulatório e de quadro institucional adequado as características da nova política; e do despreparo das agencias governamentais envolvidas (GUIMARÃES, 1996).

No tocante as políticas setoriais, as dificuldades estão associadas a sua própria formulação, ou seja, a definição mais concreta de seus objetivos e ao desenho e a articulação dos instrumentos e mecanismos a serem mobilizados (GUIMARÃES, 1996).

6 PERSPECTIVAS PARA O FUTURO

Com a implantação do Plano Real e a estabilidade econômica, vem se desenhando para o futuro um quadro otimista de crescimento.

A proposta do governo para a nova política industrial visa a reestruturação e expansão competitiva do sistema industrial brasileiro, isto com a intervenção governamental de forma suplementar aos mecanismos de mercado (LYRA, 1996):

• Criação e manutenção de um ambiente favorável ao desenvolvimento das estratégias empresariais de competitividade, mediante a redução do chamado custo Brasil: distorções no sistema tributário, carências nas infra-estruturas econômicas, tecnológica e social; alto custo do financiamento; regulamentação excessiva e inadequada atividade econômica; etc.;
• Sinalização de prioridades e concessão de incentivos a expansão, modernização e especialização do parque industrial brasileiro, dirigidos a sua crescente inserção na economia internacional;
• Regulação da atividade econômica com vistas a assegurar a competição nos mercados, proteger o meio ambiente e o consumidor, bem como contribuir para o bem-estar social em geral.

A política industrial de reestruturação e expansão competitiva visa três objetivos gerais (LYRA, 1996):

• Expandir a produção, o consumo, o fluxo de comércio exterior de bens e serviços e o volume dos investimentos estrangeiros;
• Desconcentrar geograficamente a produção industrial;
• Aumentar e melhorar a qualidade das oportunidades de trabalho.

As estratégias para o desenvolvimento dos objetivos são (LYRA, 1996):

• Conformação de um ambiente favorável ao investimento e ao aumento da competitividade das empresas;
• Internacionalização crescente com participação nas redes industriais globais;
• Aceleração do processo de capacitação tecnológica;
• Vigorosa expansão do comércio exterior e consolidação do MERCOSUL;
• Reestruturação de segmentos industriais com problemas de competitividade;
• Fortalecimento das microempresas e empresas de pequeno porte;
• Ênfase na industrialização regional;
• Proteção ao meio ambiente;
• Estado eficiente voltado para a infra-estrutura econômica-social e o planejamento/coordenação.

 

A curto prazo a política comercial representa poderoso elemento de indução à competitividade da indústria, a longo prazo a própria competitividade industrial apresenta-se como condição indispensável à sustentação da estabilidade macroeconômica e da própria abertura comercial.

Por esse prisma, a necessidade de uma correta identificação da precedência estratégica entre as políticas industrial e comercial é salientada, podendo-se notar suas especificidades no que se refere às análises de curto e longo prazos. Se, por um lado, não é mais possível submeter a política de comércio a uma eventual estratégia de simples “proteção” à indústria nacional, não é menos verdade que o ajuste produtivo imposto pela concorrência externa não deve ser exposto aos impactos da abertura sobre o setor industrial, sob pena de comprometimento da viabilidade macroeconômica da mesma abertura, por insuficiência de desempenho exportador.

Nesse sentido, caso os processos de abertura comercial e estabilização representem os elementos-chave do ambiente de atuação da indústria nacional, não é menos verdade que a sustentabilidade desses mesmos processos depende, em grande medida, do sucesso da reestruturação industrial. Sem ela, a elevação dos níveis de bem-estar domésticos (possibilitada pelo crescimento da produtividade interna e pelo maior acesso a bens importados) torna-se inviável enquanto tendência sustentável a longo prazo (GONÇALVES, 1998).

REFERÊNCIAS

GUIMARÃES, Eduardo Augusto. A Experiência Recente da Política Industrial no Brasil: Uma Avaliação, 1996. Disponível em: < http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td%20409a.pdf >. Acesso em: 10 out. 2017.

GONÇALVES, Robson R. A Política Industrial em uma Perspectiva de Longo Prazo, 1998. Disponível em: < http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0590.pdf>. Acesso em: 20 set. 2017.

HAY, Donald A. Política Industrial no Brasil: Um Quadro de Referência, 1997. Disponível em: < http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/view/118/119 >. Acesso em: 20 set. 2017.

LYRA, Flavio Tavares de.  A Política Industrial Brasileira: Mudanças e Perspectivas, 1996. Disponível em: < http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0413.pdf >. Acesso em: 10 out. 2017.