POLÍTICA INDUSTRIAL NO BRASIL: Trabalho de Organização Industrial

INTRODUÇÃO

Um dos principais motivos para o atrasado desenvolvimento econômico do Brasil é o fraco desempenho industrial. Existem diferentes visões e teorias sobre políticas industriais. Pelo lado dos liberais, eles justificam as intervenções por meio das políticas industriais como forma de resolver as falhas e imperfeiçoes do mercado, sendo elas: externalidades, incerteza, bens públicos, assimetria de informação. Nesse ponto de vista, a política industrial seria exclusivamente direcionada para as imperfeiçoes de mercado.

Por outro lado, segundo Nelson e Winter (1982), os neoschumpeterianos assumem que a inovação possui papel estratégico no desenvolvimento e essa corrente de pensamentos descarta o pressuposto do equilíbrio, propondo que existe correlação entre tecnologia, infraestrutura, normas e regulamentações na indústria. Portanto, nesse enfoque a política industrial é ativa e abrangente, direcionada a setores e atividades industriais que influenciam na mudança tecnológica.

As políticas industriais são um conjunto de instrumentos e ações que os países utilizam como forma de estimular o setor industrial e elevar as taxas de crescimento econômico. Para Krugman (1989), ela pode ser vista como um esforço do governo para estimular setores considerados importantes para o crescimento econômico do país. Cada governo possui uma estratégia de desenvolvimento, e a decisão de proteger e incentivar setores específicos, mostra a direção que cada país irá seguir.

Suzigan e Furtado (2010) dizem que através das políticas industriais pode se fazer uma ponte do presente para o futuro, isto é, entre as estruturas já existentes e as que estão em fase de construção. Os desafios dessas políticas são de longo prazo, sem se limitar a um governo, e sempre visando a mudança no processo produtivo e o aumento da renda e da competitividade. O objetivo é proporcionar o desenvolvimento de setores chaves para a geração de divisas, difusão de tecnologias e elevação dos níveis de emprego, de forma a aumentar a competitividade industrial e impulsionar a utilização eficaz dos recursos naturais.

Para alguns autores, a política industrial é muito criticada por diversos teóricos da economia e por governantes de países desenvolvidos, porem ela foi utilizada por diversas nações e foi motor do desenvolvimento e crescimento econômico. Isso se dá porque os países desenvolvidos não querem que os países que estão em desenvolvimento as utilizem, já que quando ainda não eram desenvolvidos, esses países utilizaram essas políticas e tiveram resultados positivos. No Brasil, com o processo de substituição de importações no governo de Getúlio Vargas, que foi tomada a primeira medida com o objetivo de proteger o setor industrial. 

HISTÓRIA DA POLITICA INDUSTRIAL NO BRASIL 

A política industrial brasileira começou no governo de Vargas quando o governo comprava o excedente de café para depois queima-lo. Naquela época, o governo criou um imposto sobre as exportações de café, além de um outro imposto sobre cada cafeeiro novo. Essas intervenções tinham como objetivo controlar os preços internacionais do café.

Furtado (2001) diz que o crescimento da industrialização, na década de 1930, foi recorrente da defesa do setor cafeeiro. O governo não tinha intenção de se industrializar, mas sim evitar a queda no setor. Vargas tinha uma consciência industrializante e ela se materializou logo no início do mandato com a criação de órgãos e institutos pós-industrialização. Nessa época, além do início do processo de substituição de importações, a corrente política nacional-desenvolvimentista, que era considerada a defesa da industrialização, do intervencionismo pró-crescimento e do nacionalismo, marcou a história brasileira.

No primeiro governo de Vargas (1930-1945) foram criados diversos órgãos, instituições, leis que motivavam o setor industrial. Em 1934, o governo fez uma reforma tributária que atendia a vários interesses da classe empresarial. Além disso, a desvalorização da taxa cambial, o controle do câmbio e a poupança, ajudaram no crescimento industrial. Como consequência das medidas adotadas, houve um crescimento industrial considerável na época.

Ao assumir pela segunda vez, Vargas tinha como objetivo avançar com o processo de substituição de importações. Mesmo com esse foco, o presidente não excluiu o setor primário. Ainda assim, medidas de incentivo foram tomadas para alavancar o setor. Ele passou a ter novas funções, tais como: produzir matérias prima, ser mercado consumidor dos produtos industrializados, gerador de divisas para compra de maquinas e equipamentos, entre outras coisas. Mesmo criticado, é inegável que o governo de Vargas deu uma contribuição importante para o início do processo de industrialização no país.

O processado de substituição de importações foi acelerado por JK (1956-1961) a partir de um planejamento e o estabelecimento de metas. Foi criado um slogan onde dizia que o objetivo era que o país crescesse 50 anos em cinco anos de governo. Com base nos estudos da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) onde foram identificados os pontos de estrangulamento, foi criado o Plano de Metas. (IANNI, 1979)

O objetivo do Plano de Metas era o investimento geral em estatais, em infraestrutura, o incentivo ao aumento de produção de bens de capital, tais como maquinas e equipamentos, o incentivo à produção dos setores de bens de consumo duráveis e a produção de alimentos. As cinco metas do plano eram: energia, transportes, alimentação, indústrias de base, educação e a construção de Brasília. (FONSECA; MONTEIRO, 2008)

Segundo Lessa (1982) foi através de créditos, financiamentos e capital internacional que os recursos foram obtidos para financiar o plano. O resultado foi muito significativo, visto que o setor de transportes teve um crescimento muito rápido entre 1957 e 1960. Além disso a produção de aço e de petróleo aumento bastante. O crescimento industrial gerou um crescimento de 8,1% no PIB. A participação do setor público no investimento da economia aumentou, confirmando a importância da participação do Estado.

Por outro lado, o plano também gerou pontos negativos. A inflação média anual do período foi de 25%, houve aumento das desigualdades sociais e da dívida externa. O problema inflacionário causado pelo plano deixou os governos futuros em situação delicada, já que a inflação aliada a crise cambial criou dificuldades para cumprir com os compromissos internacionais.

Quando Marechal Castelo Branco assumiu, ele criou o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) que tinha como objetivo combater a inflação e fazer reformas no setor monetário e financeiro. Ao final do governo, a inflação estava controlada, as contas equilibradas e o país voltou a ter condições de crescer. Os governos seguintes, apesar de não terem uma política industrial, tiveram um crescimento significativo.

Geisel assumiu em 1974 e tinha duas opções: financiar o crescimento ou fazer um ajustamento. Ele optou por financiar o crescimento e lançou o 2º Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) que tinha o objetivo de manter altas taxas de crescimento para a economia e para o setor industrial. O enfoque industrial seria nos bens de capital e nos insumos básicos, ou seja, o governo propôs o desenvolvimento dos setores de base. Para alcançar os objetivos do 2º PND, o governo utilizou parte da poupança privada, financiamento externo, joint ventures, redução de tributos e o investimento em infraestrutura. (BRASIL, 1974)

As crises do petróleo e o acordo de Bretton Woods fizeram com que o plano não tivesse o resultado esperado apesar do crescimento do PIB. Contudo, os maiores problemas deixados foram o aumento da dívida externa, o aumento das desigualdades sócias e a inflação. Muitos economistas discutem o comportamento irracional do governo da época, visto que a conjuntura era desfavorável e mesmo assim o governo tentou financiar o crescimento ao invés de fazer os ajustes necessários.

A década de 80 ficou conhecida como estagflação, então o Brasil não adotou nenhuma medida política industrial, e o setor perdeu participação na formação do PIB. No governo Collor, na década de 90, acabou-se com o modelo de substituição de importação e a proteção ao setor industrial, ocorrendo a abertura unilateral do Brasil.

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