OS LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL DO MÉRITO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS...

OS LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL DO MÉRITO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS

Aline de Almeida Silva Sousa e Karla Giuliane Gomes Garcia

RESUMO 

Este artigo pretende analisar de que forma poderá ocorrer o controle da administração pública, especificamente o controle judicial do mérito em atos administrativos discricionários, face a dificuldade de se observar os limites da discricionariedade em razão do grau de liberdade que foi concedido pelo legislador para aquele representante da Administração Pública. Ademais, pretende-se verificar os limites e harmonia entre o Poder Administrativo e Judiciário, no que tange a intervenção de um pelo outro, em respeito aos preceitos constitucionais e executivos.

INTRODUÇÃO

Através dos atos administrativos a autoridade pública realiza a sua atividade, sempre motivada com a finalidade de atender ao interesse público. Portanto, para que se atinja este objetivo sem haver a inflição de abuso, a lei estabelece regramentos para que estes atos sejam exercidos. Entretanto, para otimizar a máquina pública necessita-se de que certos atos não estejam presos a rigor excessivo, tendo em vista que poderia ocorrer a automatização da Administração, ou seja, a autoridade precisa agir prontamente. Logo, para que haja essa compatibilidade e funcionalidade do ato, a lei estabeleceu certa margem de liberdade, possibilitando ao agente público agir conforme os critérios de conveniência e oportunidade, em algumas hipóteses, que serão ponderadas pelo mesmo em um exercício de uma análise subjetiva, a chamada discricionariedade do agente público.

Logo, se a Administração pública, sob o pretexto de atender ao interesse público, está autorizada a agir, em certas ocasiões, partindo de uma análise de mérito, seria certo afirmar que o Poder Judiciário poderá controlar o referido ato, mesmo quando a lei autorizar a fazê-lo? De que forma o Poder Judiciário teria legitimidade para incidir na esfera administrativa e julgar a análise de conveniência e oportunidade que cabe somente a autoridade pública realizar? 

A importância de se compreender os limites do controle judicial dos atos administrativos discricionários se faz pertinente em razão da complexa estrutura de Separação do Poderes, tendo em vista que os mesmos possuem autonomia, entretanto, relacionam-se constantemente. Assim, se faz necessário compreender os limites da intervenção destes Poderes uns nos outros a fim de evitar possível insegurança jurídica, visto que nenhum destes poderá intervir demasiadamente, ou seja, estes Poderes precisam estar em paridade e em equilíbrio. Portanto, é cabível ponderar sobre os limites e possibilidades do controle judicial dos atos discricionários a fim de se reconhecer e evitar possível insegurança jurídica.

1 O ATO ADMINISTRATIVO

O ato administrativo é o modo de atuação do Executivo, ou seja, a sua função é concretizada através desta categoria de atos que partem de uma manifestação unilateral da Administração Pública, possuindo como finalidade a Supremacia do Interesse Público (podendo algumas vezes atuar como particular, dependendo de manifestações bilaterais, o que, no entanto, não será objeto da pesquisa), diferenciando-se neste ponto dos atos jurídicos que se limitam a resguardar as relações de determinada lide. (MEIRELES, 2002). Portanto, conceitua-se mais precisamente o ato administrativo como “toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir, e declarar direitos ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”. (MEIRELES, 2002, p.145).

Ainda, verifica-se a existência de cinco requisitos para a formação e validação do ato administrativo. Primeiramente, trata-se do exame de competência visto que nenhum ato, ainda que discricionário, poderá ser praticado sem que o agente possua poder legal praticá-lo, portanto, essa competência deverá estar delimitada em lei e, por se tratar de matéria de ordem pública é intransferível e improrrogável pela simples vontade dos interessados, entretanto, poderá ser objeto de delegação e avocação quando a lei autorizar; o segundo requisito a ser tratado é a finalidade, logo, o objetivo é sempre o interesse público que está vinculado a todo ato administrativo, do contrario o ato seria invalido por desvio de finalidade; ainda, a forma que se exterioriza o ato administrativo é um dos requisitos para a validade e existência do ato, pois a inexistência de forma pressupõe inexistência de ato, entretanto, admite-se manifestação não escrita como ato válido pois a própria lei autoriza; outro elemento é o motivo que tanto pode vir em lei, entretanto, tal requisito poderá ser dispensado quando a lei autoriza a discricionariedade ou quando for incompatível com o ato; e, por fim, o ultimo elemento a ser mencionado é o objeto, portanto, todo ato administrativo tem por objeto a criação, comprovação ou modificação de situações jurídicas sujeitas á ação da Administração Pública, logo, trata-se do conteúdo do ato através do qual a administração pública se manifesta ou atesta situações pré-existentes. (MEIRELES, 2002, p. 146 – 150).

1.1 Vinculação e Discricionariedade

Para que a Administração Pública atue, é necessário que haja certos regramentos para determinação da forma e âmbito de atuação, embora estejam sempre pautados na Supremacia do Interesse público. Logo, significa dizer que os poderes da administração pública estão regrados pelas disposições legais vigentes, neste caso, o ato que possui regramento restrito disposto em lei vigente estaria vinculado ao ordenamento jurídico. (PIETRO, 2007, p. 196 -197).

Entretanto, se este regramento não alcança todas as esferas de atuação de determinado ato, deixando ao agente público certa margem de liberdade para decidir diante do caso concreto, podendo o agente público optar por soluções diferentes, neste caso o ato estará revestido de  discricionariedade, tendo em vista que a escolhe de uma solução parte de uma análise subjetiva do agente incluindo critérios de oportunidade, conveniência, justiça, equidade, entretanto, o ato discricionário sempre estará vinculado aos limites legais imposto, senão poderá se tornar uma medida arbitrária. (PIETRO, 2007, p. 197). 

A discricionariedade está pautada em lei e, sob um ponto de vista prático, é necessário que exista para evitar o automatismo, que ocorreria se os agentes não tivessem certa margem de subjetividade para agir, permitindo o poder de iniciativa da autoridade que exige uma flexibilidade para que esta dinâmica funcione, evitando-se assim a morosidade a incompatibilidade com o momento. (PIETRO, 2007, p. 198).

Ainda, a discricionariedade ou vinculação podem estar relacionadas aos elementos dos atos administrativos. Com relação ao sujeito estará sempre disposto em lei, ou seja, vinculado; sobre a finalidade, em sentido amplo, ela sempre será discricionária, pois o interesse público é uma justificativa imprecisa e, quando a lei não estabelece critérios objetivos para determinado ato, este será discricionário, entretanto, em sentido estrito, quando a lei estabelecer uma finalidade específica a ser alcançada, além do interesse público, este ato poderá ser entendido como vinculado; quanto a forma, geralmente os atos estão vinculados, entretanto, a própria lei poderá dar liberdade para que se pratique determinados atos e, nestes casos, poderá haver discricionariedade; por fim, o âmbito mais comum onde podemos encontrar a discricionariedade é no motivo do ato, entretanto, quando a lei descrevê-lo ele poderá ser considerado vinculado, logo, se a lei não o pré-estabelecer e deixar a cargo do agente público a análise do mesmo, este será discricionário. (PIETRO, 2007, p. 198 – 200).

1.2 Mérito dos atos Administrativos.

Concluímos do capítulo passado que não existe discricionariedade sem disposição em lei, logo, nenhum ato é inteiramente discricionário ao ponto de não estar relacionado a certos limites legais.

 Logo, pode-se afirmar que o ato discricionário deve ser analisado do aspecto legal, e do aspecto do mérito, ou seja, se foi feita uma análise conveniência e oportunidade para contribuir para o interesse público. Portanto, ao se falar de mérito dos atos administrativos discricionários estamos falando da análise de critérios comparativos, quantitativos e qualitativos em atenção aos princípios de boa gestão, obtenção de desígnios genéricos e específicos com a finalidade de atender ao interesse público. (PIETRO, 2007, p. 201 - 202).

2. CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 

A Administração Pública pode ser conceituada levando-se em conta dois sentidos - amplo e estrito. Nas palavras de Alexandrino e Paulo (2009, p. 18) em sentido amplo refere-se aos “órgãos de governo, que exercem função política, e também os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa”. Já a administração pública em sentido estrito, ainda nas palavras desses mesmos autores, “inclui os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa, de execução das políticas públicas”. Ou seja, a administração pública envolve toda a máquina estatal e sua forma de organização. 

Tendo como base o  princípio da supremacia do interesse público, deve existir um controle da administração pública para que a máquina estatal seja movimentada de forma a atender aos interesses da coletividade, sempre em acordo com o que está previsto em lei. Além disso, este controle é considerado um princípio fundamental, com base no Decreto-Lei nº 200/67 e, portanto, “o aludido diploma legal pretendeu considerar o controle como indispensável à execução das atividades administrativas do Estado, chegando mesmo a registrar que deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos.” (CARVALHO FILHO, 2006, p. 790).

Deve-se considerar ainda outro argumento para o controle, trazido por Alexandrino e Paulo (2009) - a administração pública é mera gestora da coisa pública, sendo o verdadeiro titular a coletividade e, desta forma, a administração deve agir de modo transparente para que o titular possa a qualquer momento avaliar ou verificar se o interesse público está realmente sendo atendido. 

Quanto a classificação do controle exercido pela Administração Pública, tema muito versado em obras, será utilizada a classificação utilizada a classificação apresentada pelo autor José dos Santos Carvalho Filho (2006). O autor apresenta seis classificações: (1) quanto à natureza do controlador, (2) quanto à extensão do controle, (3) quanto à natureza do controle, (4) quanto ao âmbito da administração, (5) quanto à oportunidade e (6) quanto à iniciativa.

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