O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NO DIREITO BRASILEIRO: a transparência administrativa e o controle social como instrumento de cidadania [1]

O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA NO DIREITO BRASILEIRO: a transparência administrativa e o controle social como instrumento de cidadania [1]

 

Thássia Mendes Silva[2]

Dr. Leonardo Valles Bento[3]

Sumário: Introdução; 1 O princípio da Transparência ; 2 Controle social ; 3 O princípio da transparência e o controle social como instrumento de cidadania; Considerações Finais; Referências.

RESUMO

 

 

O princípio da transparência administrativa apresenta-se como um dos pilares do Estado Democrático de Direito servindo como importante ferramenta de equilíbrio da relação entre a Administração Pública e seus administrados. Este princípio, que tem como seus principais aliados a publicidade e o direito de acesso a informação, funciona como um importante meio de controle exercido pelo cidadão na medida em que proporciona a este a possibilidade de fiscalizar a atividade administrativa, assim, caracteriza-se como instrumento organismo da democracia

 

 

Palavras-chave: Transparência administrativa. Controle social. Administração Pública. Cidadania

INTRODUÇÃO

 

O Estado brasileiro, enquanto Estado Democrático de Direito, promoveu a constitucionalização dos princípios da Administração Pública visando orientar o comportamento dos seus agentes no exercício da atividade administrativa estatal.

Nesse contexto, dentre os princípios norteadores a Administração, desponta o princípio da transparência. Este, embora não se encontre no texto constitucional em sua literalidade, desponta como uma das mais importantes regras que visam harmonizar a relação entre a Administração no exercício de seu pode e os seus administrados. A partir da transparência é permitido ao cidadão acompanhar os atos administrativos. Nesse sentido, Martins Junior (2010, p. 38), pontua que é a partir da transparência administrativa que se propicio o desenvolvimento de linhas de atuação administrativa contando com a participação do administrado.

Diante de um Estado onde se observa uma forte intervenção estatal, a falta de transparência obsta a eficiência e a moralidade. Diante disto há um forte anseio da sociedade em fiscalizar da atividade administrativa. A Constituição Federal de 1988 traz ao longo de seus dispositivos várias regras onde se pode identificar o dever de transparência. Nota-se, assim, um movimento no ordenamento jurídico pátrio uma mudança, visando uma redemocratização, a partir da disponibilização de meios que promovem e legitimam a efetiva participação do cidadão na Administração Pública, principalmente no sentido de controlar.

No que tange o controle social da atividade estatal, diz-se que este pressupõe uma Administração transparente, pois é a partir do nível de acesso a informação e visibilidade dos atos que o administrado poderá fiscalizar as atividades da administração. Este controle exercido pela sociedade é imprescindível para proteger a coisa pública da corrupção bem como para a preservação do interesse público.

Nesse sentido, Martins Junior (2010, p. 48) leciona que quanto maior o nível de transparência maior será o respeito devotado pelos agentes públicos no desenvolver de suas funções. Isto por que a visibilidade gera certo temor ao desvio de poder e ao comprometimento irresponsável dos recursos públicos.

Nesse contexto, o presente trabalho, buscou, através de pesquisa bibliográfica, analisar o princípio da transparência administrativa dentro do ordenamento jurídico brasileiro e identificar dispositivo que atendam a esse princípio promovendo ampla e efetiva publicidade a atuação da Administração Pública. Em um segundo momento, o trabalho esclarece o que é controle social e a sua importância para a higidez do Estado Democrático.

 A partir disto, demonstrou-se a necessidade de promover o direito de acesso à informação e transparência administrativa para que esta cumpra sua função de subsidiar o controle por parte dos cidadãos, porquanto seja este um valioso instrumento de exercício da cidadania. Isto por que, conforme se observa, embora o exercício do controle social prescinda de um Estado empenhado em assegurar aos cidadãos o exercício desse poder de controle, é necessário que se tenha cidadãos conscientes do seu papel e dispostos a exercer esse direito subjetivo de cidadania.

 

2 O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA

 

A Constituição Brasileira de 1988 traz em seu texto alguns princípios norteadores da atividade administrativa pelos quais os agentes da Administração pública devem pautar seus atos. Nesse contexto, ressalta-se que todos os princípios que se encontram, expressa ou implicitamente inseridos no texto constitucional, são normas jurídicas postas à observância insuperável e incontornável da sociedade estatal (MARTINS, 2010, p. 32).

A transparência administrativa é elementar para a concretização do Estado Democrático de direito uma vez que a participação dos administrados se coaduna com os ditames e garantias decorrentes deste ideal que é marcado pela segurança e lisura das relações. Nesse sentido, Martins Junior (2010, p 35) leciona que o princípio da transparência administrativa é inerente ao princípio democrático e é resultado expresso dos princípios da publicidade, da motivação e da participação popular. O autor pontua ainda, que esses princípios apontam para a visibilidade da atuação administrativa e fazem surgir regras que se revelam verdadeiros instrumentos controle da transparência, legalidade, moralidade e probidade na gestão de coisa pública.

Segundo Martins Junior (2010, p. 36), uma das grandes conquistas da transparência administrativa é “o reforço níveis e dos canais de vigilância sobre a juridicidade da atuação administrativa e, sobretudo sobre a concreta, efetiva e real preservação do interesse público”. É o acesso a informação sobre a gestão administrativa do Estado que ampara o exercício do controle popular, e, a partir do exame dessas informações, que o administrado pode verificar possíveis irregularidades.

Quando quem tem poder dá transparência ao seu exercício, ela tem o condão de permitir que o poder se transforme. Porque o poder, ao tornar-se transparente, submete-se à crítica, ao escrutínio público e, por conseguinte, ao controle social, da parte daqueles sobre os quais o poder se exerce. Portanto, dar transparência ao poder implica compartilhá-lo, o que tem impacto positivo sobre a natureza. Muito improvavelmente, por conta disso, o poder transparente será arbitrário, autoritário. Porque compartilhar poder significa socializá-lo, democratizá-lo e leva invariavelmente ao seu aperfeiçoamento, ao seu amadurecimento. A transparência confere lucidez ao exercício do poder. Poder transparente tende a ser poder consciente. Logo, dar transparência ao poder, implica melhorá-lo (GOMES FILHO, 2005, p. 5).

Cumpre salientar que o princípio da transparência, não consta na literalidade da Constituição Federal, contudo, Arruda Neto (2010, p. 236) leciona que “o mesmo deriva da interpretação sistêmica da Carta Magna e que a existência de regras e subprincípios relativos à transparência indicam-no, também, como princípio regente da Administração Pública pátria”. Assim, trata-se de um princípio constitucional implícito e, por isso, tem força vinculante com relação ao atuar administrativo, em toda a sua plenitude.

Uma série de dispositivos na Constituição Federal remete a esse princípio, dentre os quais se destaca o imperativo inserto no caput do art. 37, que determina que o administrador público tem o dever de dar publicidade aos seus atos, além de outros mandamentos ao longo da constituição que também remetem a publicidade de informações e atos públicos. Nesse ponto destaca-se que a publicidade é o meio para alcançar a transparência. Assim, conforme pontua Martins Junior (2010, p. 36), a publicidade é o primeiro estágio da transparência administrativa. Nesse sentido, Arruda Neto (2010, p 238) ensina que o princípio da transparência é considerado mais amplo que o princípio da publicidade e dessa construção jurídica infere-se que na Administração Pública a transparência é a regra, enquanto o sigilo exceção.

Destaca-se ainda o direito a informação elencando no art. 5° como direito e garantia fundamental do cidadão.  Para Hely Lopes Meirelles (2008, p. 96), excluindo-se os casos de sigilo determinados em lei, todo ato administrativo deve ser público por ser emitido no seio da administração pública.

No plano infraconstitucional podemos visualizar o dever de transparência da Administração Pública em vários diplomas legislativos. Segundo Hely Lopes Meireles (2008, p. 96): “as leis administrativas, quando exigem a publicidade dos atos e contratos da Administração, estão a indicar que o administrador público deve contas de toda sua atuação aos administrados”. Esse dever de prestar contas se mostra bastante acentuado na gestão financeiro. Destaca-se, nesse sentido, que o princípio da transparência se encontra de forma expressa e bem evidente ao longo da Lei Complementar n° 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) além de outros diplomas legislativos.

Recentemente, foi editada a lei que trata do acesso à informação, a Lei n. 12.527/2011 veio regular o direito a informação pública sendo mais um instrumento de garantia da transparência administrativa. Note-se que ao evidenciar e tornar público os atos administrativo estatais, confere ao cidadão maior segurança com relação a conduta dos agentes públicos. Assim mostra-se como instrumento de participação do administrado permitindo um certo controle social. Para Gomes Filhos (2005, p. 6) a transparência envolve o cidadão e o convida a assumir uma posição ativa, pois ao conhecer por dentro como se desenvolve o exercício do poder, este passa a ter condição de participar, interferindo sobre ele, cobrando ou exigindo que se faça isso ou aquilo.

 

3 CONTROLE SOCIAL

O povo é quem detém o poder, o qual é exercido através da representação, com o escopo de promover o bem estar da sociedade, conforme dita a Constituição Federal, em seu parágrafo único, artigo 1°, que assim profere: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

A efetivação do exercício desse poder, nos remete mais uma vez para o status do Estado Democrático de Direito que somos regidos, sendo que o Estado de Direito é aquele que impõe a todos os cidadãos, sobretudo os administradores, o respeito à lei, partindo da norma de hierarquia maior, ou seja, a Constituição Federal. Já o Estado Democrático nos remete para outros temas de igual relevância e descritos na própria norma constitucional, como a soberania, a cidadania, a igualdade, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo político, todos conferindo efetiva participação da sociedade no trato da coisa pública. Estes valores, expressos na Constituição, é que legitimarão a atuação do Estado dentro da lei. Deste modo, qualquer atuação do Estado fora dos ditames constitucionais ou infraconstitucionais, inclusive os afrontadores do exercício da cidadania, estaria revestida de ilegalidade.

Segundo Gilmar Mendes (Mendes, 2008, p.149), o Estado Democrático de Direito, é aquele que se compromete garantir aos seus cidadãos o exercício efetivo não apenas dos direitos civis e políticos, mas também e, sobretudo dos direitos econômicos, sociais e culturais, “sem os quais de nada valeria a solene proclamação daqueles direitos”.

Neste sentido, faz-se necessário que seja garantido ao cidadão, a oportunidade de fiscalizar e controlar os atos proferidos pela administração pública, exercendo assim, sua cidadania, seu papel na sociedade.

Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art.1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida (MELLO, 2005, p. 104).

José dos Santos Carvalho filho (2005, p.855), conceitua o controle da Administração Pública como “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder”.

Segundo o referido autor, esse conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos, se dá pelo fato de que há diversas formas jurídicas de controle, como o controle judicial dos atos da Administração, e formas administrativas, “como é por exemplo, o podido de certa comunidade à Prefeitura para o afastamento de vias públicas de trânsito”. No caso da fiscalização, o autor ensina que esta “consiste no poder de verificação que se faz sobre a atividade pública que deve servir de objetivo para a Administração”. (CARVALHO FILHO, 2005, p.855).

A integração do individuo como parte integrante e ativa da administração pública, far-se-á mediante a valorização do princípio da transparência, tendo em vista que tal princípio faz surgir uma imensa gama de mecanismos destinados a tornar as ações dos entes administrativos passíveis de fiscalização.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2005, p.861), a Administração Pública, direta, indireta ou fundacional, está sujeita aos controles internos e externos. Segundo o autor, “Interno é o controle exercido por órgãos da própria administração, isto é, integrantes do aparelho do Poder Executivo. Externo é o efetuado por órgãos alheios à Administração”. Ainda para o Bandeira de Mello, “qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para que seja sancionado o agente que haja incidido em abuso de autoridade”.

A sociedade, por ser detentora do poder, é a que mais possui interesse em fiscalizar e controlar os atos da Administração Pública e, o princípio da transparência é que torna tais atos passiveis de tal controle e fiscalização.

O controle social constitui o direito público subjetivo do cidadão de fiscalizar a função administrativa do Estado. Aquele que realiza o controle, faz juízo de valor, e, por meio desse juízo de valor, constata se um ato é constitucional ou inconstitucional, legal ou ilegal, regular ou irregular [...] O resultado do controle social de um ato administrativo é a possibilidade ou não de sua revogação (por inconveniência ou inoportunidade) ou a obrigação de sua invalidação (por ilegalidade ou ilegitimidade) pela Administração, mediante julgamento administrativo. O cidadão tem a faculdade ou não de controlar, de exercer um direito público subjetivo, enquanto a Administração tem o dever de exercer o seu poder político de julgar a controvérsia que lhe foi colocada (PINHO, p.61).

 4 O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA E O CONTROLE SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE CIDADANIA

 

Como visto, o princípio da transparência, quando promovido, possibilita que o individuo cidadão tenha acesso aos atos praticados pela Administração Pública, ou seja, é através da divulgação e publicitação desses atos, que a sociedade poderá exercer seu direito de fiscalizar, avaliar e cobrar da Administração Pública que seus direitos e anseios sejam respeitados e efetivados.

O controle social dos atos Administrativos só se faz possível quando a sociedade dispõe de mecanismos para alcançar a intimidade da Administração dos recursos do Estado – de maneira ampla, ou seja, a partir do momento que é dado ao individuo o acesso aos atos da Administrativos, é que se faz possível sua efetiva participação na cobrança e avaliação da Administração.

O exercício da cidadania depende antes de tudo, da capacidade política do cidadão e de sua participação democrática na gerencia do Estado, ou seja, além de este estar capacitado para participar dos processos democráticos, deve ainda, ter consciência do processo que está fazendo parte. Deste modo, é através do acesso a informações seguras e claras, que o cidadão estará plenamente apto a avaliar a atuação dos Agentes Públicos, ou seja, verificar se este está administrando a máquina estatal de acordo com os parâmetros legais e morais.

 

O direito a receber informações verdadeiras é um direito de liberdade e caracteriza-se essencialmente por estar dirigido a todos os cidadãos, independentemente de raça, credo ou convicção político-filosófica, com a finalidade de fornecimento de subsídios para a formação de convicções relativas a assuntos públicos (MORAES, 2000, p. 162).

 

 

Segundo Eduardo Sadalla Bucci, o direito subjetivo de acesso à informação pública está conectado com o exercício da cidadania em fiscalizar os atos governamentais. O autor ressalta ainda que, “não deve ser confundido com o direito de informação a dados pessoais em poder do Estado, já que este está inserido no rol de garantias de direito à informação[...]”.

Neste sentido, vale destacar que nenhum individuo estará no pleno gozo do exercício da cidadania, caso não tenha acesso ao direito à informação e participação na condução do Estado.

O povo é o maior e único interessado na celeridade e eficiência da aplicação de verbas públicas, assim, se este não tiver conhecimento das informações públicas, não haverá o controle necessário que tal atividade demanda. Portanto, não há como separar a democracia participativa do DAIP (BUCCI).

Assim, o princípio da transparência possui gigantesca importância no Estado Democrático de Direito, pois o exercício do poder cabido ao povo depende do acesso à informação clara e verdadeira dos atos dos Administradores Públicos, de modo que serve ainda, como meio de controle da gerencia estatal.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Com a positivação constitucional de princípios norteadores da Administração Pública é possível perceber um enorme avanço na redemocratização dos processos administrativos, principalmente através do aumento dos níveis de transparências. Essa abertura do processo administrativo, para que se permita a participação do cidadão, pode ser visto em vários diplomas legislativos do nosso ordenamento.

O princípio da transparência, embora não estando elencado de forma expressa se faz presente em diversos dispositivos da constituição. Este princípio é inerente ao princípio democrático e tem como resultado os princípios da publicidade, motivação e participação popular.

 A lei de Responsabilidade Fiscal, no campo infralegal, por sua vez foi o primeiro diploma legislativo a tratar expressamente desse princípio. Outro grande aliado desse princípio é o direito fundamental de acesso a informação que foi regulamentado em 2011, tornando-se mais um mecanismo de reforço.

O princípio da transparência administrativa mostra-se imprescindível para o bom funcionamento dos processos administrativos, daí a necessidade de se buscar o maior número de canais para publicizar os atos das atividades de gestão da coisa pública. A medida que os níveis de transparência e acesso a informação aumentam, cresce também a possibilidade de controle social e fiscalização da atividade administrativa. Nesse sentido, Martins Junior (2010, p. 49) leciona que o controle e participação dos administrados é pedra fundamental na moderna concepção de Administração Pública no Estado Democrático de Direito.

Registra-se, ainda, que a publicidade dos atos administrativos encontram algumas restrições legais onde se deve reguardar o sigilo das informações. Contudo há que se ter consciência que este caracteriza-se com exceção, e a transparência a regra.

Assim, é inegável que a realização da transparência administrativa constitui importante instrumento a serviço da moralidade, eficiência e legalidade, e possibilita ao cidadão o exercício do direito de interferir e controlar a atuação dos agentes público. Desta forma pode-se dizer que este constitui um verdadeiro instrumento para o exercício da cidadania ativa. Por outro lado é esse exercício da cidadania que irá proporcionar cada vez mais a realização desta transparência.

REFERÊNCIAS

ARRUDA NETO, Pedro Thomé de. Princípio constitucional da transparência na administração e Ministério Público: inter-relações e possibilidades da accountability no Brasil. Revista do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. n.4. Brasília, 2010. Disponível em: <http://www.mpdft.gov.br/revistas/index.php/revistas/article/view/39> Acesso em: 01. nov. 2012

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2005.

GOMES FILHO, Adhemar Bento. O desafio de implementar uma gestão pública transparente. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 10. Chile: Santiago, 2005. Dispónível:<https://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/2698/1/o_desafio_de_implementar.pdf>. Acesso em: 26. out. 2011

MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Transparência Administrativa: publicidade, motivação e participação popular. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2005.

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008.

MORAES, Alexandre de.  Direitos humanos fundamentais: teoria geral, comentários aos arts. 1º a 5º da Constituição da República Federativa do Brasil, doutrina e jurisprudência. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

PINHO, Judicael Sudário de. Transparência e Controle Social na Carta Maior. Disponível em: < www.tcm.ce.gov.br/site/_arquivos/servicos/...controle.../tcm-04.pdf>. Acessado em: 13 de novembro de 2012.

PIRES, Maria Coeli Simões. Transparência e responsabilidade na gestão pública. In: SEMINÁRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MINAS GERAIS, 2011, Belo Horizonte. Estado em Rede e transparência. Belo Horizonte: TCEMG, jun. 2011