O DIREITO À MORADIA EM FORTALEZA

Sarah Ponte de Oliveira

1. Introdução

O presente trabalho tem como objetivo mostrar como os princípios constitucionais e internacionais do direito à moradia são praticados na realidade da cidade de Fortaleza. Para isso, foram considerados os dispositivos internacionais e constitucionais acerca do assunto e expostas alguns casos práticos pesquisados na Rede Mundial de Computadores e em diversos artigos acadêmicos acerca do assunto.

2. Bases Internacionais, Constitucionais e Legais do Direito à Moradia

O Direito à moradia é um dos Direitos Humanos fundamentais consagrados internacionalmente na Declaração Internacional dos Direitos Humanos de 1948, da Organização das Nações Unidas. Tal direito também é expressamente protegido no art. 11 do Pacto Internacional dos Direitos Sociais, Econômicos e Culturais de 1966, do qual o Brasil é signatário, que estabelece:

"os Estados signatários do presente pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, inclusive alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma contínua melhoria de suas condições de vida".

Em âmbito nacional, o direito à moradia é retratado de forma expressa no art. 6º da Constituição Federal de 1988, aos tratar dos direitos sociais. A Carta Magna Brasileira traz ainda tal direito em diversos momentos quando trata da usucapião, do salário mínimo, dentre outros. Ademais, as normas nacionais que tratam da organização do espaço urbano, mesmo que indiretamente são essenciais ao direito à moradia.
Dispõe o Supremo Tribunal Federal acerca do direito à moradia em acórdão REsp 1013153/RS:
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO. SÚMULA 284/STF. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS QUE VIVEM ÀS MARGENS DE RODOVIA FEDERAL PRÓXIMA À ÁREA DO PARQUE ESTADUAL DELTA DO JACUÍ. DIREITO URBANÍSTICO. DIREITO À MORADIA. CIDADANIA URBANÍSTICA. DIREITOS E INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO RECONHECIDA.
1. O Ministério Público possui legitimidade ativa para propor Ação Civil Pública em defesa de interesses individuais homogêneos (art. 81, parágrafo único, III, c/c os arts. 82, I, e 117 do CDC).
2. No Direito Urbanístico, sobretudo quanto à garantia do direito à moradia digna, afloraram, simultânea e inseparavelmente, direitos e interesses individuais homogêneos (= dos sem-teto ou moradores de favelas, cortiços e barracos) e outros de índole difusa (= da coletividade, que também é negativamente afetada, nos planos ético e material da qualidade de vida, pela existência de guetos de agressão permanente à cidadania urbanística e ao meio ambiente).
3. Além da proteção dos interesses individuais homogêneos dos habitantes da ocupação irregular, a retirada dos barracos e casas edificados às margens de rodovia federal (ou em qualquer outro local considerado ambientalmente impróprio, insalubre ou inseguro), com o conseqüente assentamento das famílias em área que se preste à moradia, representa benefício de natureza difusa, em prol da sociedade como um todo, tendo em vista os riscos causados pela invasão à segurança e bem-estar das pessoas.
4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

A função social da propriedade é princípio básico do ordenamento jurídico brasileiro. O plano diretor da cidade é o instrumento básico de organização do espaço da cidade, sendo responsável pela definição do que consistirá o atendimento à função social da propriedade em determinada cidade. A lei federal 10.257/01, o Estatuto da Cidade, traz vários princípios e instrumentos jurídicos que irão auxiliar no planejamento urbano, dos deverá tratar o plano diretor.


3. O Direito à Moradia na Capital Cearense

A Lei Orgânica do Município de Fortaleza trata da moradia estabelecendo que política habitacional do Município deverá ser "integrada à da União e à do Estado, objetivando solucionar a carência deste setor", devendo priorizar programas destinados à população de baixa renda e se dar especial ênfase à urbanização das favelas. Acrescenta ainda a LOM que o Poder Público só construirá conjuntos habitacionais para abrigar a população ocupando de áreas irregulares quando não for possível a urbanização dos referidos locais, priorizando-se a manutenção das famílias com a região onde estava residindo.
O município possui uma entidade dedicada à questão do direito à moradia: a HABITAFOR, Fundação do Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza, cujo objetivo é "Promover ações de regularização fundiária, requalificação urbana, melhorias habitacionais e construção de moradias para famílias em situação de risco social" e "à eliminação do déficit habitacional na cidade de Fortaleza por meio da promoção de políticas públicas voltadas para a dignidade humana."
Apesar de bem disciplinado em lei, as realidade do direito à moradia em Fortaleza ainda passa longe do que seria ideal. O fato é que o descontrolado crescimento da cidade em total descompasso com a implantação de políticas públicas que atendam às novas demandas, geram intensos problemas de moradia que afetam as famílias mais carentes, como o surgimento de assentamentos irregulares.
A solução para os assentamentos irregulares é a tomada de um efetivo conjunto de políticas públicas que efetivem o direito à moradia dos ocupantes desses locais. Tais políticas públicas devem consistir na busca da regularização fundiária, que vai consistir em um conjunto de medidas urbanísticas, jurídicas, econômicas e sociais que garantam a existência digna de determinada comunidade.
Infelizmente, no caso da Cidade de Fortaleza, espelhando outras realidades urbanas brasileiras, além das políticas públicas de requalificação das áreas serem deficientes, o Poder Público também falha em proteger as comunidades de despejos ilegais e da chamada "expulsão branca", que consiste na inviabilização da moradia por meios indiretos, por parte de grandes grupos empresariais ou até pela própria Administração Pública.

4. Realidade Geopolítico social da Cidade de Fortaleza

De acordo com dados mais atualizados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (I.B.G.E.), Fortaleza possui mais de dois milhões e meio de habitantes no ano de 2009, representando grande avanço demográfico distribuído sobre uma área de 313 km². Presentes nessa realidade estão mais de mais de 600 assentamentos irregulares, 105 dos quais são considerados áreas de risco, que são aquelas áreas passíveis de serem atingidas por processos naturais e/ou induzidos, que causem danos à integridade física, perdas materiais e patrimoniais às pessoas que habitam em tais condições. Geralmente, os habitantes desses núcleos habitacionais são famílias de baixa renda.

5. O Direito à Moradia no Plano Diretor de Fortaleza

O atual Plano Diretor da Cidade de Fortaleza foi materializado na Lei Complementar nº 062/2009. Já em seu art. 3º, estabelece o plano como princípio fundamental da política urbana "o direito à cidade, entendido como o direito à terra urbana, à moradia digna, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações".
Fator importante presente no Plano, é a definição do que é necessário para uma propriedade atender sua função social no âmbito urbano de fortaleza, como tal definido nos parágrafos 2º e 3º do art. 3º:

§ 2º - A função social da propriedade é cumprida mediante o pleno desenvolvimento da sua função socioambiental.
§ 3° - A propriedade cumpre sua função socioambiental quando, cumulativamente:
I - for utilizada em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental;
II - atenda às exigências fundamentais deste Plano Diretor;
III - assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça socioambiental e ao desenvolvimento das atividades econômicas;
IV - assegure o respeito ao interesse coletivo quanto aos limites, parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, estabelecidos nesta Lei e na legislação dela decorrente;
V - assegurar a democratização do acesso ao solo urbano e à moradia;
VI - não for utilizada para a retenção especulativa de imóvel.

A nítida associação entre os fatores sociais e ambientais faz coro ao ideal almejado em matéria de planejamento urbano a nível mundial nos tempos atuais. Ainda dentro do mesmo art. 3º, merece destaque a definição dos elementos necessários ao cumprimento do princípio da equidade, presente no § 5º, onde é determinado que todas as disposições legais sejam aplicadas de forma a reduzir as desigualdades socioeconômicas no uso e na ocupação do solo do Município e é elencado como objetivo a garantia da redução das desigualdades sociais, visando à erradicação da pobreza, da marginalização e, em especial, das favelas. Na mesma toada, o § 6º do art. 3º ainda estabelece que o Município deverá dispor de legislações, políticas públicas e programas específicos voltados para a redução da desigualdade social, que objetivem, dentre outras coisas, a garantia de condições dignas de habitabilidade para a população de baixa renda.
O capítulo seguinte do Plano Diretor, que sai da seara dos princípios e também contempla explicitamente o direito à moradia ao estabelecer como objetivos no art. 4º: IV - regular o uso, a ocupação e o parcelamento do solo urbano a partir da capacidade de suporte do meio físico, da infraestrutura de saneamento ambiental e das características do sistema viário; V - combater a especulação imobiliária; VIII - ampliar a oferta de áreas para a produção habitacional de interesse social com qualidade, dirigida aos segmentos de baixa renda; IX - promover a urbanização e a regularização fundiária das áreas irregulares ocupadas por população de baixa renda; X - induzir a utilização de imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados.
Enfatizando a importância do direito à moradia, o primeiro capítulo do título dedicado às diretrizes e ações estratégicas e às políticas setoriais é dedicado à política de habitação e regularização fundiária. Entre as diretrizes estabelecidas no art. 5º, destacamos as seguintes por possuírem íntima relação com os elementos essenciais relativos ao direito à moradia e a dignidade das populações carentes:

Art. 5º - São diretrizes da política de habitação e regularização fundiária:
I - democratização do acesso à terra urbana e à moradia digna a todos os habitantes da cidade e, em especial, à população de baixa renda, com melhoria das condições de habitabilidade, acessibilidade, preservação ambiental, qualificação dos espaços urbanos e oferta de serviços públicos;
II - articulação entre a política de habitação e regularização fundiária com as demais políticas setoriais na efetivação de políticas públicas inclusivas, com atenção especial aos grupos sociais vulneráveis;
IV - respeito às normas e aos princípios de proteção dos direitos humanos e fundamentais, em especial o direito social à moradia, garantindo a adequação cultural, social, econômica, ambiental e urbanística da política habitacional;
VIII - estabelecimento de normas especiais de urbanização, edificação, uso e ocupação do solo para a eficaz implementação dos programas de regularização fundiária e urbanística de assentamentos constituídos por população de baixa renda;
XIV - consideração, nos programas habitacionais, do atendimento às famílias diagnosticadas como sendo moradoras de rua e das famílias que possuam pessoas com deficiência;
XVI - garantia de alternativas habitacionais para a população removida das áreas de risco ou decorrentes de programas de recuperação e preservação ambiental e intervenções urbanísticas, com a participação das famílias na tomada de decisões e reassentamento prioritário em locais próximos às áreas de origem do assentamento;
XVIII - fortalecimento de processos democráticos na formulação, implementação e controle dos recursos públicos destinados à Política de Habitação e Regularização Fundiária, estabelecendo canais permanentes de participação das comunidades e da sociedade civil organizada nos processos de tomada de decisões;

As diretrizes fecham o círculo para fornecer ao Município de Fortaleza um completo arcabouço legal que proporcione a legislação e efetivação de políticas públicas em torno do direito à moradia que estejam em consonâncias com os direcionamentos constitucionais e internacionais. Especial ênfase deve ser dada aos dispositivos atinentes à participação popular na política de habitação e regularização fundiária e à garantia de preservação da identidade habitacional das famílias ao priorizar-se a realocação em locais próximos ao seu assentamento originário.

Finalizando o tópico concernente ao Plano Diretor, é importante frisar que o mesmo não limita-se a estabelecer objetivos, mas também define ações concretas a serem tomadas. Dentre essas ações, destaca-se a elaboração e implementação de um plano de política habitacional e de regularização fundiária para o Município, que deve ser realizada no prazo de 2 (dois) anos, assim como o levantamento de um completo diagnóstico das condições de moradia no município, de forma a identificar as moradias em situação de risco, os loteamentos irregulares e clandestinos, favelas, moradores de rua e etc. É importante cobrar do Poder Público a tomada dessas atitudes, para que não se tornam letra morta, deixando de dar grande contribuição ao direito à moradia na capital cearense.


6. Caso Prático (a favela do "Pau Fininho")

Visando mostrar como vêm sendo aplicados os diversos dispositivos legais relativos ao direito à moradia na cidade de Fortaleza, o presente tópico elenca um caso concreto .
A comunidade do "Pau Fininho" localiza-se no Papicu, bairro de Classe Média Alta em Fortaleza. Ela se estruturou em três áreas: sobre as dunas, ao leste da Lagoa do Papicu; às margens desta; e em uma área com certa distância da Lagoa. Importante ressaltar que a comunidade se encontra em uma Área de Preservação Permanente, em que a retirada da vegetação local, associada à inclinação do terreno, gera riscos de deslizamentos de terra. Outro problema ambiental grave nessa região é o frequente despejo de lixo na Lagoa do Papicu, ocasionando a poluição dessa água.
A comunidade é fruto mais dos deslocamentos dentro da própria cidade do que de migrações da área rural para a cidade. Alguns dos que ali vivem já foram beneficiados por algum programa habitacional promovido pelo Estado ou Prefeitura, existindo também moradias alugadas, cedidas ou ocupadas sem assentimento de moradores anteriores. A população local sofre com a falta de infraestrutura básica, posto que esta comunidade se formou desprovida de qualquer planejamento territorial.
A intervenção urbanística no local já se tornou pauta do programa de habitação promovido pela Prefeitura de Fortaleza, por meio da HABITAFOR, que em um primeiro momento diagnosticou as demandas dos moradores, e planejou essa intervenção de três formas: procedendo à limpeza da Lagoa, construindo novas moradias para a comunidade e fazendo melhorias habitacionais. Os recursos para essas obras são provenientes do município e do Programa federal de Aceleração do Crescimento.
Apesar da inquestionável importância desse projeto, a realidade não é tão simples, conforme breve histórico do caso (Diário do Nordeste, 2010):
Dezembro/2007: Os Moradores do Bairro Dunas reclamam da degradação ambiental do manancial e das dunas próximas à Lagoa do Papicu, devido à ocupação da favela.
Fevereiro/2008: O juiz da 7ª Vara da Fazenda Pública concedeu liminar, a pedido do Ministério Público, determinado a retirada das famílias do local e a realocação em conjuntos habitacionais, e multa de R$ 1mil por dia de descumprimento.
Março/2008: Estado e Município, após reunião, decidem elaborar em conjunto a operação de retirada das famílias no entorno da Lagoa do Papicu.
Procuradoria Geral do Município utiliza agravo de instrumento para que a Prefeitura não pagasse a multa de R$ 1 mil por dia pela não retirada das famílias. O Tribunal de Justiça suspendeu a liminar que obrigava a Prefeitura a remover as edificações não cadastradas, pelo fato de não estar previsto no orçamento da Administração Municipal o recurso para realocar, imediatamente, as famílias do entorno da Lagoa.
Abril/2008: Iniciam-se as obras de recuperação e urbanização da lagoa, e a Prefeitura derruba 135 barracos que ocupavam o entorno da Lagoa do Papicu, cujos moradores não estavam cadastrados na Habitafor.
Junho/ 2008: Algumas famílias retiradas da favela do Pau Fininho ocuparam um trecho de rua na Praia do Futuro, por não terem opção de moradia.
Junho/2009: A Prefeitura anuncia a retirada de mais famílias de moradores do entorno da Lagoa, conforme decisão judicial do juiz da 3ª Vara da Fazenda Pública.
Janeiro/2010: A Prefeitura aguarda nova data para que se cumpra a desocupação de famílias que ainda estão morando no entorno da Lagoa, pois, segundo a Habitafor, o oficial de Justiça não compareceu na época.
Agosto 2010: Concluída a limpeza da Lagoa do Papicu. Reafirma-se o projeto de reordenamento, com a total desocupação da APP (onde hoje há famílias morando) e urbanizando a área ao seu entorno.
Conforme se pode depreender, a efetivação do direito à moradia não é uma tarefa fácil. Retirar pessoas de áreas de risco e realocá-las em um ambiente que as assegure a condição de sujeitos de direitos envolve uma série de fatores sociais, econômicos, ambientais e políticos. Deve-se assegurar, além da renda para manutenção da moradia, também a promoção dos vínculos sociais e culturais entre os membros dessas comunidades, para que assim possam se organizar, promover melhorias habitacionais e atrair equipamentos sociais (estabelecimentos necessários ao seu desenvolvimento, como escolas, hospitais, comércios, igrejas).


7. Considerações Finais

Temos hoje no Brasil um sólido alicerce jurídico para a Regularização Fundiária de assentamentos irregulares. Cabe a cada cidade reforçar tal alicerce em seu Plano Diretor. No caso da cidade de Fortaleza, existe um amplo terreno a ser conquistado para realmente efetivar o direito à moradia de acordo com os ditamos internacionais e constitucionais que o regem.
A cidade já possui um Plano diretor que contempla o direito à moradia nos mais diversos aspectos, sendo necessária a devida fiscalização por parte das populações interessadas e dos mais diversos setores da sociedade para que tais dispositivos sejam postos em prática, visando à integração das camadas excluídas à cidade, garantindo-lhes seu direito à moradia e à cidade.

8. Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988, atualizada até a Emenda Constitucional n. 64, de 04 de fevereiro de 2010. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>. Acesso em 04 Fev. 2011.


FORTALEZA. Lei Orgânica do Município. Disponível em: <http://www.cmfor.ce.gov.br/imprensa/lorg.html> Acesso em 05 Fev. 2011.

FORTALEZA. Lei Complementar 062, de 02 de Fevereiro de 2009: Institui o Plano Diretor Participativo do Município de Fortaleza e dá outras providências. Disponível em: <http://www.fortaleza.ce.gov.br/pdpfor/index.php?option=com_artbannersplus&task=clk&id=9> Acesso em 5 Fev. 2011.

<http://www.diariodonordeste.com> Acesso em 7 Fev. 2011.

Magalhães, Ailkar Maria Holanda. Análise da Estrutura Física dos Assentamentos Subnormais e Seus Impactos Sociais.