Negativa e Omissão: Prestação de Contas dos Convênios com a Administração Pública

Por Thiago Pimentel

É comum encontrarmos irregularidades, quando nos referimos à prestação de contas por parte daqueles que celebram contratos com a Administração Pública, muitas vezes isso ocorre por falta de preparo de ambas as partes, contratado e contratante. Cobrir despesas outrora não combinadas e definidas, ocorre sem a percepção do responsável por esses cálculos e seus órgãos de controle.

Muitos são os motivos que levam as entidades contratadas a prestar contas erroneamente, com valor inferior ao valor real das despesas, alegando que a diferença apresentada ocorreu por conta da CPMF, por exemplo. Esse ato é condenado pela Instrução Normativa 01/97, que disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos, em seu artigo 8º, inciso VII, mesmo que seja de caráter compulsório.

É obrigação do contratado, apresentar toda documentação comprobatória de seus pagamentos (títulos de crédito), nominais a cada um dos serviços realizados e que tenham vínculo com a empresa. Enquadram-se nesse caso os cheques individuais e nominativos com descrição individual do serviço prestado referente ao documento fiscal.

O Tribunal de Contas da União (TCU), órgão máximo de controle financeiro-tributário de nosso país, em seu manual "Convênios e Outros Repasses", pág. 35, assim orienta:

"Os recursos depositados na conta corrente específica somente podem ser utilizados para o pagamento de despesas referentes ao objeto do convênio. Obrigatoriamente, os pagamentos devem ser feitos mediante a emissão de cheques nominativos ou ordem bancária, configurada a relação causal entre as despesas efetuadas e o objeto conveniado".

É considerado incorreto o saque de valores em espécie para facilitar pagamento de despesas menores (de baixa monta), pois contraria as orientações das cláusulas expressas nos convênios e do que é estabelecido pelo próprio TCU.

Não basta apresentar todos os documentos, notas fiscais e comprovantes de extratos bancários se a prestação de contas das entidades não é confirmada. Tem-se o costume de realizar despesas em desacordo com o plano de aplicação dos recursos, ou seja, suas despesas excedem a necessidade real dos serviços a serem prestados.

Essa fiscalização não cabe apenas à empresa contratada, mas também ao Poder Público, que muitas vezes paga sem a devida apresentação de um orçamento prévio dos bens que pretende adquirir ou serviços a contratar, sem ter o cuidado necessário quanto ao preço e às reais necessidades pleiteadas pela entidade. Quando não há um orçamento prévio a Administração Pública não tem ferramenta suficiente para saber se o bem foi adquirido da melhor forma com o melhor preço.

A cartilha do TCU, estabelece que o valor dos bens ou serviços pretendidos seja, sempre que possível, calculado na exata medida de seu custo e proporcional às reais necessidades da entidade interessada na aquisição, ou seja, a verba destinada deve ser igual a exata necessidade para esse custeio. O que eventualmente sobrar deve ser devolvido ao órgão concedente do recurso.

O princípio que norteia a IN 01/97 é que seja razoável a cobrança pelo Poder Público da demonstração dos bens adquiridos pelas entidades beneficiadas e sua comprovação de compra mediante apresentação de documentos hábeis, sejam estes inclusive de serviços prestados. Isso significa que, se faz necessário apresentar minúcias quanto às especificações dos produtos contratados, informações claras o bastante e que sejam condizentes quanto o tipo, qualidade e finalidade dos mesmos. Quando não há essa relação (Plano de Trabalho X Bem ou Serviço Adquirido) pode-se caracterizar uma despesa irregular, que traz conseqüências negativas à Administração Pública.

Outro problema é o atraso na apresentação da prestação de contas sem a devida justificativa, o que acarreta outro motivo negativo quanto à devolução dos valores que não foram gastos e a apresentação de justificativas a respeito. Independentemente da existência expressa de cláusula, obrigando a convenente a prestar contas ao final da vigência, a mesma estará obrigada a fazê-lo. A entidade, quando assim não o faz, é considerada como em "situação de inadimplência" das obrigações assumidas, nos termos do art. 5º, inciso I, § 1º da IN 01/97, que assim nos dizem:

"Art. 5º - É vedado:

I - celebrar convênio, efetuar transferência, ou conceder benefícios sob qualquer modalidade, destinado a órgão ou entidade da Administração Pública Federal, estadual, municipal, do Distrito Federal, ou para qualquer órgão ou entidade, de direito público ou privado, que esteja em mora, inadimplente com outros convênios ou não esteja em situação irregular com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta;

§ 1º Para os efeitos do item I, deste artigo, considera-se em situação de inadimplência, devendo o órgão concedente proceder à inscrição no cadastro de inadimplentes do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI e no Cadastro Informativo - CADIN, o convenente que:

I - não apresentar a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa";

A IN 01/97 em seu artigo 7º, inciso VIII, exige que a prestação de contas seja feita 60 (sessenta) dias, contados da data do término da vigência, o que é considerado essencial pelo Tribunal de Contas da União:

"permite à Administração aferir a legalidade dos atos praticados e comprovar o efetivo cumprimento do convênio. Essas duas vertentes de avaliação do convênio são consideradas quando da análise da prestação de contas pelo órgão que disponibilizou o recurso. Impropriedades detectadas podem resultar em rejeição das contas e instauração de Tomada de Contas Especial, a ser julgada pelo Tribunal de Contas da União". (Convênios e Outros Repasses, Tribunal de Contas da União, Brasília-DF, 2003).

Outro problema está na emissão das notas fiscais, onde a data dessas não podem ser anteriores a liberação do recurso pala Administração Pública ou posterior à vigência do contrato. Quando recebe o recurso público, a entidade deve se ater estritamente ao prazo conveniado, sendo vedado pela IN 01/97 a realização de despesas anteriores ou posteriores à vigência do pacto (art. 8°, V).

Então percebemos como é importante a apresentação da prestação de contas dentro do prazo contratual. Quando não se respeita esse período de tempo determinado, fica comprometida toda a relação de acordo. Assim:

"comprometem a confiabilidade e a consistência quanto à real destinação dos recursos repassados, não se consistindo, pois, mera irregularidade formal. Sem tais formalidades, faz-se impossível constatar a finalidade do Convênio firmado, pois, ao efetuar despesas torna-se necessário comprovar como estas foram destinadas". (Promotoria de Justiça da 12ª Vara de Valente (MS). Parecer 10/2005 – Prestação de Contas)

As partes devem obedecer fielmente às cláusulas pactuadas e a legislação pertinente para execução do Convênio.O artigo 22 da IN 01/97, estabelece conseqüências em decorrência da inexecução parcial ou total do contrato.

Além da prestação de contas pela entidade que recebe recursos da Administração Pública, dentro de parâmetros pré-estabelecidos, encontramos no artigo 37, parágrafo 7º da mesma Instrução Normativa, uma dualidade de opções, onde o órgão público pode conceder ou não novo prazo ao convenente para o acerto de contas ou até exigir que a entidade inadimplente recolha os valores recebidos, devidamente atualizados, no prazo máximo de 30 dias.

Os órgãos púbicos de fiscalização e prestação de contas dos convênios, podem aceitar uma mera justificativa ou até a regularização das pendências apresentadas pelos entes contratados. Após orientações prestadas, cabe a Administração Pública dar ciência à entidade de seu débito. Isso deve ocorrer antes da aplicação de sanções ou de serem reprovadas as contas apresentadas, evitando-se a instauração de Tomada de Preço Especial, com encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas do Estado. Caso isso venha ocorrer, muitas entidade carentes de recursos, teriam que devolver o que receberam. Daí a necessária cautela na aplicação de penalidades.

O Tribunal de Contas de Minas Gerais, tem admitido como pretexto para as pendências na prestação de contas, dentre outras desculpas, a não intenção do conveniado em desrespeitar o contrato, a falta de orientação do próprio Tribunal de Contas ou se apresentam amparados em pareceres jurídicos (opinião de um especialista em resposta a uma consulta), favoráveis às suas atitudes faltosas.

Finalizadas todas as tentativas de solucionar o problema, persistindo a irregularidade, a empresa contratada pode ser inscrita em cadastro de inadimplentes nos órgão administrativos, o que inviabiliza a emissão de novos recursos a esta, impossibilitando-a de receber qualquer novo recurso do Poder Público, cabendo-lhe somente as penalidades previstas.