INDICADORES DE SEGURANÇA PÚBLICA

INDICADORES DE SEGURANÇA PÚBLICA
Taxa de homicídios: análise da evolução nos Estados, em confronto com os indicadores de renda, desigualdade e gastos com a função segurança pública
Deise Casado

Introdução
Inúmeros estudos sobre criminalidade, violência e segurança pública apontam, sem grandes divergências, que as causas de aumento de níveis de violência estão em geral associadas a um cenário de pobreza, baixa escolaridade e grande desigualdade social.
A avaliação dos indicadores disponíveis de renda e pobreza, associados à observação das taxas de homicídio na maioria das vezes aponta para uma relação diretamente proporcional entre um e outro, vale dizer, em momentos ou localidades em que se verifica a diminuição dos níveis de pobreza e desigualdade, também se observam quedas significativas nas taxas de homicídios assinaladas.
De outro lado, a inércia das autoridades de segurança pública quanto à implementação de políticas de segurança minimamente eficazes, contribuía para fortalecimento da idéia de que segurança pública é questão "de polícia" (Cerqueira, 2005), inércia essa somente rompida - para logo em seguida ser retomada - quando da ocorrência de casos de grande repercussão nacional, como foram os casos da atriz Daniella Perez e do jornalista Tim Lopes e mais recentemente, do casal Von Richthofen e da menina Isabella.
Mais do que a falta de uma política definida e do conhecimento do universo que envolve a produção criminal no país, as autoridades repetem o discurso da falta de recursos, que cultiva profissionais mal preparados, mal remunerados e mal aparelhados.


A partir de 2000, no entanto, com a formulação do 1º Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) - ela própria fruto de uma reação do governo federal, frente a um fato de grande repercussão que causou comoção nacional: o seqüestro do ônibus 174, no Rio de Janeiro- , foi instituído, em 2001, o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), que assegurou o repasse de recursos oriundos da Lei Orçamentária Anual e de outras fontes, às unidades subnacionais - Estados e Municípios - para a finalidade de promover treinamento, equipagem e qualificação das polícias; o desenvolvimento de inteligência, tecnologia e incremento estatístico; elaboração de programas de prevenção, entre outras medidas.
A criação do Fundo também prevê a avaliação dos projetos desenvolvidos pelas unidades subnacionais, para o fim de priorização no repasse de verbas, de acordo com alguns resultados perseguidos, como a repressão ao crime organizado ou a redução da criminalidade e da corrupção policial.
Esse estudo irá ater-se exclusivamente aos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Espírito Santo, Rio Grande do Norte, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, bem como o Distrito Federal, com base no mapeamento das unidades que apresentaram, segundo a qualidade dos dados obtidos, crescimentos ou decréscimos significativos apontados nos anos de 2007 e 2008. Isso porque o cenário nacional em que a verificação desses dados se apresenta é diferente daquele observado nos anos de 1990 e no início dos 2000, tendo em vista a efetiva redução da pobreza, verificada em consequência da forte onda de crescimento econômico que o país vem observando, além das políticas redistributivas amparadas pelo Governo Federal.
Esse novo cenário, de redução de pobreza e de maior cessão de recursos para a Função Segurança Pública deverá, em tese, gerar resultados mais positivos em termos de redução da criminalidade, ou mais especificamente, nos limites desse estudo, dos índices de homicídio verificados nos Estados. No entanto, há uma diferença considerável entre os índices apresentados pelas diferentes unidades da Federação.
O presente artigo tentará desvendar, a partir da análise dessas três vertentes de indicadores - pobreza e desigualdade, índice de homicídios e gastos com a função segurança pública - o que tem se mostrado mais determinante na evolução da criminalidade no Brasil.
Este trabalho foi estruturado de acordo com, as normas técnicas exigidas pela Revista do Serviço Público.

Indicadores como ferramenta de apoio para o conhecimento da realidade

Ainda se faz presente a discussão sobre a carência de dados confiáveis que permitam a elaboração de bons indicadores de segurança pública. No que se refere às taxas de mortalidade, muitos autores concordam em que os registros de ocorrência nos Estados poderia ser uma fonte riquíssima de dados para elaboração desses indicadores, mas que não contam nem com organização, nem padronização, nem mesmo é um fenômeno amplamente observável.
Assim, o que se tem é que "a única base de dados minimamente confiável e consistente que sirva para avaliar a dinâmica criminal entre as várias unidades federativas, cobrindo um período de tempo relativamente longo é produzida pelo Ministério da Saúde - Sistema de Informação de Mortalidade (SIM), que incorpora informações de homicídio" (CERQUEIRA).
O que se percebe, portanto, é que os órgãos de segurança pública ainda não são capazes de fornecer dados "minimamente confiáveis" para elaborar seus indicadores. Como se viu, nas taxas de homicídio isso pode ser superado pela utilização dos dados do SIM/DATASUS. Nas outras modalidades de crime, no entanto, os indicadores ainda não são muito precisos.
De qualquer maneira, o que nos interessa aqui é, a partir dos dados disponíveis, procurar fazer uma leitura das realidades analisadas. Temos em mãos dois tipos de indicadores disponíveis: primeiro, as taxas de homicídio e os indicadores de renda e desigualdade, classificados como indicadores-produto, porque refletem a realidade empírica que está sendo descrita; segundo, os indicadores de gasto com a função segurança, classificados como indicadores-insumo relacionados à alocação dos recursos utilizados ou por utilizar (JANUZZI, 2009).
A utilização desses indicadores servirá principalmente para avaliar as diferenças existentes entre as taxas de homicídio dos Estados, à luz do indicadores de renda e investimento e então estabelecer, se de fato houver, a relação entre uns e outros.

O cenário da violência nos anos 1980 e 1990

No ano de 2003, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ? IPEA organizou uma série de três artigos, denominado "20 Anos de Homicídios no Rio de Janeiro e São Paulo: Social versus Polícia", com a finalidade de estabelecer





qas determinantes da criminalidade, mais especificamente dos homicídios, a partir de uma base temporal (anos 1980 e 1990) e geográfica (São Paulo e Rio de Janeiro). Esse estudo revela que houve um crescimento superior a 5% ao ano nas taxas de homicídio naquelas duas localidades e que estas, sozinhas, representavam mais de 50% do total de homicídios ocorridos em todo o país e, mais, que a inclinação sempre crescente das taxas de homicídio caminham a par e passo com o aumento da pobreza e da desigualdade. No contexto nacional, o crescimento médio foi de 128% durante todo o período, sendo registradas diminuições apenas nos municípios de Natal-RN e Maringá-PR.
Tabela 1 - Taxa de homicídios por 100mil habitantes



Nesse mesmo período, o país buscava sair da forte crise econômica que dominou a década de 1980 e alcançar alguma estabilidade. A conjuntura de instabilidade econômica produziu reflexos visíveis no comportamento dos índices de criminalidade. Note-se que na época de maior instabilidade, entre 1990-1994, durante o governo Collor, é que se registrou o primeiro grande salto nas taxas de criminalidade, que a partir dali, passaram a subir, na maioria das localidades, em proporções geométricas.
Paralelamente, afirma-se a convicção de que segurança pública é "caso de polícia", que a alta complexidade do assunto impede sua resolução, que a polícia deve ser dura e tratar bandido como bandido, que a falta de recursos impede que haja maior contingente e mais equipamentos na polícia, enfim, reafirma-se o que Cerqueira (2005) denomina os "sete mitos da criminalidade". O que se observa nesse período é que, quanto mais se afirmam tais mitos, mais a criminalidade aumenta.

A inserção de uma agenda nacional de segurança pública
No ano de 2001, a questão da falta de recursos começou a ser remediada.
Instituído pela Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, o Fundo Nacional de Segurança Pública foi criado a partir do Plano Nacional de Segurança Pública, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, como uma tentativa de implementação de uma política de segurança em nível nacional.
Segundo Soares (2007), o lançamento do plano não foi mais do que uma medida reativa a um ato pontual de violência, cuja repercussão na mídia e na opinião pública alcançou proporções gigantescas:
Sucessivos ministros da Justiça do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), com a colaboração de secretários nacionais de segurança, gestavam, lentamente, um plano nacional de segurança pública, quando um jovem sobrevivente da chacina da Candelária, Sandro, seqüestrou, no coração da Zona Sul carioca, o ônibus 174, ante a perplexidade de todo o país, que as TV transformaram em testemunha inerte da tragédia, em tempo real. Ato contínuo, o presidente da República determinou que seus auxiliares tirassem da gaveta o papelório, e decidissem, finalmente, qual seria a agenda nacional para a segurança, pelo menos do ponto de vista dos compromissos da União. Em uma semana, a nação conheceria o primeiro plano de segurança pública de sua história democrática recente, o qual, em função do parto precoce, precipitado a fórceps, vinha a público sob a forma canhestra de listagem assistemática de intenções heterogênea.
A despeito das várias críticas que sofreu, o PNSP representa um marco importante para as políticas de segurança pública, na medida em que inaugura na agenda federal o tema. Mais, que isso, cria um fundo especial para a função, o FNPS, que em tese resolveria - ao menos em parte - o problema da falta de recursos para a segurança.
Para além da provisão de recursos, o FNPS estabelece algumas diretrizes e orienta o tipo de resultado em segurança que se pretende alcançar. Assim é que o fundo prevê o apoio a projetos que vislumbrem a qualificação, reequipamento e treinamento de policiais das diferentes áreas; os projetos destinados aos sistemas de informação, inteligência, tecnologia, bem como às estatísticas policiais; aos programas de prevenção ao delito e violência e programas de polícia comunitária, entre outras iniciativas.
Ainda que os recursos do fundo não fossem capazes de alterar velhas práticas, sendo, portanto usados para reproduzir modelos comprovadamente ineficazes, a sua tão-só criação já foi um importante passo na condução da questão das políticas houve uma melhora significativa nos percentuais relativos às taxas homicídio registradas nas unidades de segurança.
Atualmente, já no segundo mandato do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a Medida Provisória 384 criou o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), que dessa vez prevê um aporte de recursos da ordem de R$ 6 bilhões, um conjunto de ações para investimento e um lapso temporal definido.


A mudança de cenário do final dos anos 2000

Até agora, ilustramos um cenário de violência crescente ao longo de praticamente duas décadas, condensadas na variável homicídio. Tal cenário estaria ligado principalmente a causas de ordem sócio-econômica, aliada à ausência de uma política de segurança pública efetiva, que contemplasse as diversas causas da violência e atacasse suas raízes.
Não há ainda elementos que permitam concluir que o cenário que se apresenta atualmente, com dados de 2007 e 2008 já sejam em alguma medida resultado das iniciativas do governo federal
em promover políticas de segurança pública e inserir o assunto na pauta da União, ou dos fenômenos de redução da pobreza que se vem observando. De qualquer maneira, houve uma melhora significativa nos percentuais relativos às taxas de homicídio registradas nas unidades da Federação.
Os últimos levantamentos do Fórum Brasileiro de Segurança Pública apontam para crescimentos cada vez menores nas taxas de homicídios diminuições significativas dessas taxas em alguns Estados.
De acordo com o Anuário 2009 do Fórum, oito Estados e mais o Distrito Federal inserem-se no grupo com maior qualidade de dados e por essa razão nossa análise recairá




A situação da violência nos Estados: correlação com indicadores de renda/ desigualdade e de gastos com a função segurança pública

Ainda que algumas das unidades da Federação continuem a apresentar taxas elevadas de homicídio, a média geral revela uma queda considerável. Para os fins desse trabalho, não consideraremos todos os Estados, mas somente aqueles destacados no Mapa 1, pelas razões já explicitadas. Para possibilitar a visualização do quadro geral, apresentaremos na Tabela 2 os números absolutos e taxas de homicídios de todas as unidades; na Tabela 3 os gastos com policiamento e tecnologia e finalmente nas Tabelas 4 e 5, os índices de pobreza e o índice Gini do período, ressaltando que os gráficos respectivos referem-se somente aos Estados selecionados.





Muito Embora os Estados do Norte do país não sejam objeto desse estudo, é importante notar que são eles os que apresentam as maiores taxas de homicídio, muito provavelmente em decorrência das questões relacionadas à posse de terras. De um modo geral, porém, as taxas se mantém estáveis ou sofrem quedas.
O caso mais significativo é o do Estado nordestino do Rio Grande do Norte, que entre 2007 e 2008 conseguiu o feito de diminuir as taxas de homicídio em quase 30%. No que se refere aos gastos com a função segurança, destaca-se o crescimento astronômico, em termos percentuais, do investimento em informação e inteligência feita pelo Estado de São Paulo que, do ano de 2007 para o de 2008, subiu em mais de 2.000%. Embora São Paulo tenha conseguido também diminuir as taxas de homicídio no Estado, ainda o fez em moldes bem inferiores ao Rio Grande do Norte que, no entanto, não só não fez qualquer investimento em tecnologia, como diminuíram em 25% os gastos com policiamento.
É importante salientar que, até aqui, ou seja, fazendo-se a comparação entre a evolução das taxas de homicídio e dos gastos com segurança, os Estados têm respondido dentro da lógica esperada, ou seja, quanto maior o investimento em segurança, maiores são os resultados em


redução da criminalidade. Todavia, o Estado do Rio Grande do Norte comporta-se de maneira inversa, ao menos no que se refere à relação com os investimentos feitos. Finalmente, analisaremos os indicadores de renda e desigualdade, para avaliar se é possível atribuir esse novo cenário que desponta nos números da criminalidade às mudanças nos padrões de renda da população.














Gráfico 2: Despesas com Policiamento e Informação/Inteligência,
por Unidades da Federação 2007-2008











Gráfico 3
Renda domiciliar per capita




Gráfico 4
Índice de Gini







Os indicadores de renda apontam que de fato houve um aumento geral na renda da população, o que não refletiu ainda nos níveis de desigualdade aferidos pelo Índice de Gini, que segue em patamares bastante elevados.
Um dado curioso é que o Estado do Mato Grosso do Sul faz um caminho inverso em relação aos demais: trata-se do único Estado a apresentar diminuição da renda per capita da população, mas é também o que apresentou a maior redução de desigualdade no período. Além disso, aumentou em mais de 300% os gastos com a função segurança, na modalidade informação e inteligência e é o Estado com uma das maiores quedas registradas nos índices de homicídio, chegando a uma

diminuição de quase 20%, no período de um ano.

Conclusão

A questão da segurança pública reveste-se, de fato, de muita complexidade, que envolve desde as mais diversas variáveis explicativas para o fenômeno da criminalidade até a abordagem das autoridades acerca de quais objetivos uma boa política de segurança pública deve perseguir. Há também a questão da renda, da desigualdade social, das características
regionais, dos fatores psicológicos, tudo isso influenciando positiva ou negativamente nos contornos da violência e do crime.
Às autoridades cabe a missão de buscar desvendar essas causalidades e, mais que isso, estabelecer estratégias - que podem ser amplas, como a redução ou erradicação da pobreza, ou específicas, como um programa de qualificação e valorização do policial - para o seu combate.
Não nos detivemos aqui a analisar a região Norte, mas as informações disponíveis permitem concluir que as altíssimas taxas de homicídios registradas em todos os seus Estados não guardam relação com renda, ou desigualdade ou investimentos. Estão relacionadas a outros fatores, peculiares àquela região e que necessitam de indicadores específicos - como registro de posse ou propriedade de terras, por exemplo - para que aquela realidade seja compreendida e tratada dentro de suas necessidades também específicas.
O fato é que tanto autoridades quanto sociedade precisam estar munidas de informação que lhes permita tomar essa ou aquela decisão. O presente estudo, com a análise de um universo muito restrito de informações, permite tirar algumas conclusões: em alguns casos, a redução da
criminalidade passa por pesados investimentos em tecnologia, como é o caso de São Paulo ou Mato Grosso do Sul. Em outros, e esse estudo mostrou que muito mais eficazmente, pelo aumento de renda geral da população, como ocorreu com o Rio Grande do Norte.
Os novos patamares econômicos foram importantes para essa tendência de queda na taxa de homicídios no país, como foi importante também o tema da segurança pública fosse finalmente e de maneira ostensiva, colocado na pauta do governo federal, ou ainda, a criação de um fundo para o repasse de recursos específicos para
a função segurança. A conjunção desses fatores é que traz os resultados positivos que verificamos aqui.
Mas, mais que uma política nacional e geral de segurança, as realidades regionais devem ser conhecidas em detalhes, para que então se possam elaborar políticas direcionadas às peculiaridades que cercam cada região. A construção e constante atualização de indicadores confiáveis é um mecanismo importantíssimo para que sejam conhecidas as causas da criminalidade - que variam de localidade para localidade - e promover políticas de segurança que assegurem o seu combate.





Referências Bibliográficas

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Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pública 2009, disponível em www.forumsegurança.org.br

www.ipeadata.gov.br

Lei nº 10.201/2001, disponível em www.planalto.gov.br























Resumo

Indicadores de Segurança
Taxa de homicídios: análise da evolução nos Estados, em confronto com os indicadores de renda, desigualdade e gastos com a função segurança pública
Deise Casado, Emanuel dos Santos, Rafael Biscaro, Rafael Pukato e Renato Sales

O presente artigo irá proceder à análise de nove das vinte e seis unidades da Federação, a partir da evolução das taxas de crescimento dos índices de homicídio entre os anos de 2007 e 2008, e sua relação com os gastos realizados pelos respectivos governos com policiamento e tecnologia, bem como com os indicadores de pobreza e distribuição de renda.
O objetivo é verificar se a premissa de que altos índices de criminalidade e violência estão diretamente ligados à renda e à desigualdade social ainda se sustenta, num cenário em que a economia tem crescido a níveis consideráveis, com efetiva redução da pobreza no país.
Paralelamente, serão analisados os gastos dos governos com a função Segurança Pública, confrontando-os com os índices de homicídio, para se verificar se há alguma relação entre esses dois indicadores.
A seleção das nove unidades federadas tem como critério o mapeamento realizado pela Secretaria Nacional de Segurança Pública, tendo em vista a qualidade dos dados obtidos, onde são apontadas as unidades que apresentaram os maiores e os menores níveis de crescimento nas taxas de mortalidade por homicídio, para cada grupo de mil habitantes.


Palavras Chaves: Indicadores, Segurança Pública, Homicídio.






Abstract

Security Indicators

Murder rate statistics: analysis of States evolution, in comparison to income, inequality and expenses with the security function.
Deise Casado, Emanuel dos Santos, Rafael Biscaro, Rafael Pukato e Renato Sales


This article is going to analyse nine of the twenty six Federation Units, from the increasing of murder rate statistics between 2007 and 2008, and its relation with the state governments expenses with the function personnel and tecnology, as well its relation with poverty and income distribution indicators.
Our purpose is to verify if the assumption that high criminality and violence rates are directly bound to income and inequality evel still remains, in a scenario of considering economic growth and poverty reduction.
At the same time, the goverment expenses with the security function will be analysed, to be compared to murder rates, in order to verify if there is any sort of relation among these two indicators.
The choice on those nine states observes the Nacional Security Bureau maps, in terms of data quality, where the units with the higher and lower murder rate statistics growth level, for each ten thousand inhabitants group.




Key Words: Indicators, Public Safety, Homicide.