Fundamentalidade e eficácia dos direitos sociais: educação como um direito social...

Fundamentalidade e eficácia dos direitos sociais: educação como um direito social fundamental: sua fundamentalidade e (in)eficácia no contexto brasileiro

Amanda Cavalcanti Dantas 2
Anne Andrews Rocha de Lima 3
Lino Osvaldo Serra Sousa Segundo 4

RESUMO: O presente paper propõe-se fazer análise sobre a fundamentalidade e eficácia do direito social à educação, que é mais que uma simples exigência da sociedade, é um direito previsto na Constituição Federal. Primeiramente, ele é abordado no art. 6º da Constituição e, posteriormente, seu conteúdo é aprofundado no Capítulo III, Título VIII, do mesmo dispositivo. Apesar da conotação de direito social, que assume explicitamente, o direito à educação deve ser também reconhecido em seu caráter ou dimensão de uma clássica liberdade pública, sendo compreendido, assim, por muitos doutrinadores como um direito fundamental. Outrossim, para haver a concretização de um Estado social e democrático de direito, exige-se respeito à concretização dos direitos sociais, de qual o direito à educação faz parte; caso contrário, a concretização dos objetivos de justiça sociais estão fadados ao fracasso. Apesar do disposto, a realidade nos mostra que a concretização do direito à educação de qualidade ainda é um sonho distante, principalmente no que diz respeito aos indivíduos mais vulneráveis socialmente. Dessa forma, tendo em vista a importância da realização de uma análise sobre a fundamentalidade e a real eficácia do direito social à educação na nossa sociedade, o objetivo deste paper é fazer um estudo específico sobre o regime jurídico de proteção do direito à educação como um direito fundamental social. Primeiramente, exporemos de maneira sucinta o histórico do direito social à educação, em seguida exploraremos sobre a realidade educacional no Brasil, e, posteriormente, apreciaremos sobre a fundamentalidade material e formal do direito social à educação.

Palavras-chave: Direitos sociais. Direito à educação. Direito fundamental. 

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Direito à educação: um direito social; 3. Evolução do direito à educação no Brasil; 4. Fundamentalidade do direito social à educação; 5. (In)eficácia do direito social fundamental à educação; 6. Conclusão; Referências.

1 INTRODUÇÃO

O legislador constituinte de 1988 catalogou, no art. 6º, como direitos sociais: a educação, assim como a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados. O direito à educação, objeto do nosso estudo, vem detalhado no título VIII, Da Ordem Social, nos arts. 205 a 214, do mesmo dispositivo. Nos aludidos artigos, é explicitado uma série de aspectos que abordam sobre a concretização desse direito, os deveres de cada ente estatal, a estrutura educacional brasileira e também sobre o sistema de financiamento.

Outros documentos também asseguram o direito à educação, tais como o Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), o Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, assinado pelo Brasil, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 9.394/96), o Plano Nacional de Educação (Lei n. 10.172/2001), entre outros.

Entretanto, passados 27 anos após a promulgação da Constituição Federal, e tantos outros anos após os outros documentos anteriormente mencionados, a educação brasileira beira a precariedade. Em diversos lugares do país, escolas, faculdades e universidades administradas pelo Poder Público estão ao relento, sem qualquer estrutura física e material para receber e dar a devida assistência aos alunos.

Assim, a realidade nos mostra que a concretização do direito à educação de qualidade ainda está distante, principalmente no que diz respeito aos indivíduos mais vulneráveis socialmente.

Dessa forma, no presente paper, nos propomos a fazer um estudo específico sobre o regime jurídico de proteção do direito à educação (direito fundamental social) e analisar a fundamentalidade e a real eficácia do direito social à educação nossa sociedade brasileira.

 

2 DIREITO À EDUCAÇÃO: UM DIREITO SOCIAL

 

Os direitos sociais são compreendidos como direitos de segunda geração (dimensão), que são aqueles que buscam a realização de prestações sociais; “sua introdução acabou por acontecer no desenvolvimento do Estado Social, como resposta aos movimentos e ideais antiliberais. Supostamente, abraçariam a noção de igualdade dos indivíduos que compõem uma dada sociedade” (FERNANDES, 2014, p. 311).

Os direitos sociais sugiram como uma reação aos exageros do liberalismo, que pregavam uma dissociação completa do Estado e a economia; assim, apesar da liberdade garantida aos indivíduos, muitos deles não poderiam desfrutar desta, pois as condições mínimas não lhes eram mais asseguradas (pode-se falar em teoria do mínimo existencial).

Dessa forma, é notório que, para que o homem possa usufruir do direito à liberdade, se faz necessário que condições básicas lhe sejam asseguradas, afinal “não basta que o indivíduo tenha liberdade perante o Estado, [...] é necessário que lhe seja assegurada liberdade também por intermédio do Estado” (PINHEIRO, 2008, p. 62).

Assim, se posiciona Marmelstein sobre o conceito dos direitos sociais:

os direitos [...] sociais [...] são aqueles que se fundamentam na solidariedade, na igualdade e na dignidade da pessoa humana, visando (a) a uma melhor qualidade de vida, (b) à equalização das oportunidades e (c) à redução das desigualdades sociais, quase sempre através da prestação de bens ou serviços referentes às necessidades básicas [...] para as pessoas em situação de desvantagem socioeconômico-cultural (LIMA, 2005, p. 24).

 

Após o reconhecimento dos direitos sociais, a positivação destes se fez fundamental. Primeiramente, tais direitos foram trazidos nas Constituições Mexicanas de 1917 e de Weimar de 1919 (MACEDO; SILVA, 2009), que de acordo com BONAVIDES (2007, p. 564) “passaram primeiro por um ciclo de baixa normatividade ou tiveram sua eficácia duvidosa, em virtude de sua própria natureza de direitos que exigem do Estado determinadas prestações materiais nem sempre resgatáveis por exiguidade, carência ou limitação”.

Posteriormente, tais direitos foram positivados na Declaração Universal de Direitos Humanos, de 1948, sendo também disciplinados pelo Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, adotado pela XXI Sessão da Assembleia-Geral das Nações Unidas, em 19 de dezembro de 1966. (MACEDO; SILVA, 2009),

De tal sorte, os direitos sociais só foram disciplinados pela Constituição brasileira em 1934, que foi influenciada pela Constituição de Weimar (MACEDO; SILVA, 2009), e alcançando a nossa atual Constituição Federal, de 1988, que prevê, em seu art. 6º,  “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Um dos direitos elencados nesse artigo merece especial atenção: o direito à educação, regido pelo “pleno desenvolvimento da pessoa; do preparo para o exercício da cidadania; e da qualificação da pessoa para o trabalho” (FERNANDES, 2014, p. 598).

Além de estar elencado no artigo 6º da Constituição Federal, ele é esmiuçado no art. 205, do mesmo dispositivo:

A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o mercado de trabalho.

explicitando, assim, que educação é direito de todos e dever do Estado.

Posteriormente, o art. 206, também da Constituição Federal, estabelece alguns princípios nos quais deve ser pautado o direito à educação:

I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;

II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino;

 IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;

V – valorização dos profissionais da educação escola, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;

VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei;

VII- garantia de padrao de qualidade;

VIII- piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos da lei federal.

 

Faz-se mister salientar também que a Constituição não esgota a normatividade da educação, sendo tal direito disciplinado pela Lei nº 8.069/90, Estatuto da Criança e do Adolescente, e também pela Lei nº 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, entre outros.

Entretanto, apesar de ser tratado em abundância em diversos diplomas normativos nacionais e internacionais, é notório que, na prática, o direito à educação está longe de atingir o patamar de excelência, pelo qual toda a sociedade brasileira anseia.

 

3 EVOLUÇÃO DO DIREITO À EDUCAÇÃO NO BRASIL

           

A partir da educação adquirimos conhecimentos necessários para participar de forma autônoma dos diversos meios sociais e políticos. A educação é um caminho para a emancipação dos sujeitos, daí sua extraordinária importância.

O processo histórico brasileiro decorrente da colonização portuguesa e da forma como esta entendeu a ocupação do território, contribuiu para o fortalecimento do poder dos proprietários de terras, através do isolamento e da estratificação social. A organização social transplantada de Portugal para o Brasil pressupunha um pequeno grupo de detentores de terra que se impunham sobre uma massa de agregados e escravos. (FLACH, 2009, p. 501)

 

Assim, no período colonial do Brasil, pouco se fez para o desenvolvimento do acesso à educação para a população. A criação de escolas foi praticamente inexistente, afinal o Brasil nada mais era do que um mero distribuidor de riqueza para Portugal. Dessa forma, a possibilidade de ensino era toda direcionada aos detentores de terra, de poder, deixando a população totalmente à mercê da ignorância.

Após a independência do Brasil, o direito à educação começou a engatinhar. A Constituição de 1824, embora não tenha previsto o direito à educação, trazia em seu art. 179, XXXI, a seguinte redação: “A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos”.

Entretanto, o quadro pouco se alterou, afinal o acesso à educação ainda era atrelada diretamente aos detentores do poder. E, ainda que a “Carta Magna previsse a educação como direito, assegurando inclusive que a educação elementar seria gratuita, o direito à educação não se constituiu em possibilidade prática, pois a população continuou sem qualquer oportunidade de acesso ao ensino formal” (FLACH, 2009, p. 503).

Posteriormente, com o processo de urbanização, o ensino não mais correspondia com a expansão econômica; assim, esse foi o motivo para a mudança na organização educacional, além de que, a partir do século 20, a educação passa a ser vista como a mola propulsora para o desenvolvimento e progresso nacional. Desse modo,

a Constituição de 1934, considerada bastante progressista em relação à educação, irá estabelecer a necessidade de um plano nacional de educação, ensino gratuito e obrigatório, além de prever percentuais de receitas e impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino (FLACH, 2009, 505)

 

Em 1946, a Constituição assegurava a gratuidade e a obrigatoriedade do ensino primário, garantido o acesso da população mais pobre à educação. Mais tarde, em 1961, foi sancionada a Lei de diretrizes e Bases da Educação Nacional, que unificou o ensino no país, porém não trouxe mudanças substanciais.

A Constituição de 1967, reformulada pela Emenda Constitucional nº 1 de 17 de outubro de 1969, também não trouxe grandes mudanças ao direito à educação no Brasil. Mais pra frente, “sob a influência dos acordos internacionais e após 13 anos de tramitação no Congresso Nacional, em 1971 é aprovada a Lei nº 5.692, que propõe uma reforma no ensino de 1º e 2º graus, [entretanto, tornou-se] letra morta, pois não existiam recursos materiais e humanos para atender a demanda existente.” (FLACH, 2009, p. 507).

Com a promulgação da Constituição de 1988, o cenário mudou. Já em seu 6º artigo, a Constituição traz o direito à educação como um direito social, com o objetivo de transformar os indivíduos em cidadãos. Mais pra frente, sem eu art. 205, a Carta Magna enfatiza os direitos da educação e os deveres do Estado.

Além da Constituição Federal de 1988 reconhecer a educação como um direito social do cidadão e como um dever do Estado, a Lei Federal nº 9.394/2006, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em seu art. 21, disse ser a educação básica constituída em três etapas: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, de forma que a assistência educacional prestada pelo Estado deve observar essas três etapas.

            Percebemos, então, que não basta constar nos textos normativos normas programáticas que visem o direito à educação. O direito à educação precisa ser colocado em prática, e, para isso, são necessárias políticas públicas, e vontade dos nossos representantes, que visem a  efetividade e a universalidade deste direito que nos é fundamental.

 

4 FUNDAMENTALIDADE DO DIREITO SOCIAL À EDUCAÇÃO

 

                 A fundamentalidade de um direito diz respeito à consideração dele como um direito fundamental, com todas suas características peculiares, que fazem toda diferença para que seja colocado em prática e no momento de sua proteção.

             Assim, para afirmar o grau de fundamentalidade de determinado direito, ou seja, considerá-lo como um direito fundamental, este deve ter ligação íntima com a dignidade da pessoa humana, e ter mais relação prática do que doutrinária, pois é a garantia desses direitos que os elevam de meras normas de conduta a direitos fundamentais (MACEDO; SILVA, 2009).

A fundamentalidade de direitos são sempre tema de controvérsias, que é gerado principalmente em virtude da consequência jurídica do reconhecimento de determinado direito como fundamental, que ganharia força de cláusula pétrea. Assim, muito se questiona sobre a inclusão do direito à educação como um direito fundamental, ou seja, sobre a inclusão deste no rol das cláusulas pétreas.

Há doutrinadores que veem o direito social à educação apenas como uma norma programática, reduzindo-o tão somente ao mínimo existencial; e outros que veem tal direito como um direito fundamental.

Na primeira corrente, onde o direito social é colocado tão somente como uma norma programática, reduzida ao mínimo existencial, apenas o conteúdo essencial do direito à educação teria fundamentalidade, apenas haveria garantia fundamental em um piso mínimo do direito. Assim, “se a pretensão estiver fora do mínimo existencial, o reconhecimento de direitos subjetivos ficaria na dependência de legislação infraconstitucional regulamentar a matéria, não podendo o Judiciário agir além da previsão legal (MACEDO; SILVA, 2009, p. 7).

A segunda corrente considera os direitos sociais como extensão dos direitos fundamentais. Um dos fundamentos é onde os direitos sociais foram alocados: dentro do título reservado aos direitos e garantias fundamentais (Título II), sendo notável a opção do constituinte de considerar os direitos sociais como direitos fundamentais, pelo menos formalmente.

Além disso, baseiam seu discurso através da elucidação do direito social como normas que tem a dignidade humana, expressamente positivada na Constituição, presente em seu núcleo. Assim, tanto do ponto de vista formal, como do ponto de vista material os direitos sociais merecem qualificação de direitos fundamentais:

[...]os direitos sociais são, à luz do direito positivo-constitucional brasileiro, verdadeiros direitos fundamentais, tanto em sentido formal (pois estão na Constituição e têm status de norma constitucional) quanto em sentido material (pois são valores intimamente ligados ao princípio da dignidade da pessoa humana) (MARMELSTEIN apud  MACEDO; SILVA, 2009, p. 9)

 

De fundamental importância salientar, também, que a educação como um direito humano fundamental, vem previsto na Declaração Universal de Direitos Humanos da Assembleia Geral das Nações Humanas de 10 de dezembro de 1948, em seu artigo XXVI, que reconhece o seu alto valor social:       

1. Toda pessoa tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito.

2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz.

3. Os pais têm prioridade de direito a escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos

 

Dessa forma, é de suma importância uma leitura não restritiva dos direitos fundamentais, ou estaríamos fadados a um notável prejuízo jurídico, afinal, o cidadão teria seu patrimônio jurídico reduzido.

 

5 (IN)EFICÁCIA DO DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO

            A função principal dos direitos fundamentais é colocar em prática o princípio da dignidade da pessoa humana, de forma real e concreta, onde o sujeito de direito deve ser considerado em sua integralidade.

            Porém, não é difícil percebermos que, para que haja a concretização efetiva do direito social fundamental à educação, ainda há muito o que ser feito. A inobservância das metas constitucionais é absurda, restando ainda muito trabalho a ser feito pelo Estado, para que o atendimento mínimo das necessidades educacionais sejam realmente atendidas.

            Apesar de a função principal dos direitos fundamentais ser garantir a dignidade humana, o que percebemos é a falta desta. Assim, não basta que o direito à educação esteja positivado, é necessário colocá-lo em prática, pois “mesmo estas normas (por mais programáticas que sejam), são dotadas de eficácia e, em certa medida, diretamente aplicáveis já ao nível da Constituição e independentemente de intermediação legislativa” (SARLET, 2001, p. 33).

Importante é, pois, ter sempre em mente que mesmo uma Constituição de um Estado Social de Direito (necessariamente democrático) não poderá jamais negligenciar o patamar de desenvolvimento social, econômico e cultural da comunidade, sob pena de comprometer seriamente sua força normativa e suas possibilidades de atingir uma plena efetividade. (SARLET, 2001, p. 38)

 

            Assim, se instituições não oferecerem condições para o atendimento eficaz do direito à educação, ao Poder Judiciário, quando invocado em uma situação concreta, é dirigido o poder-dever de aplicá-las, mediante os seguintes instrumentos jurídicos de eficácia (BARUFFI, 2010):

            1) Mandado de injunção – Por meio do Mandado de Injunção, ocorre a viabilização do exercício de direitos previstos na Constituição e ataque a inércia do “legislador ou a chamada síndrome de inefetividade dos Poderes Públicos em não complementar (regulamentar) a Constituição” (FERNANDES, p. 510, 2014).

            2) Inconstitucionalidade por omissão – Por meio desse instrumento jurídico, pessoas e entidades podem propor ação direta visando a declaração da omissão, nos casos em que não sejam praticados atos legislativos ou executivos requeridos, visando “tornar plenamente aplicáveis normas constitucionais que postulam lei ou providência administrativa ulterior para que os direitos ou situações nelas previstos se efetivem na prática” (BARUFFI, p. 13, 2010).

            3) Iniciativa popular – Está prevista no art. 61 da Constituição Federal, § 2º nos termos seguintes: “A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estado, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”. Esse instrumento jurídico pode contribuir para a eficácia de normas constitucionais, a partir da elaboração de leis ordinárias ou complementares, pois a iniciativa popular, subscrita por milhares de eleitores, traz um peso político, estimulando, assim, a atividade dos legisladores.

            4) Mandado de segurança coletivo – Previsto no art. 5º, LXIX e LXX, da Magna Carta, o mandado de segurança coletivo garante a defesa dos chamados direitos líquidos e certos, contra atos ou omissões abusivas do Poder Público (BARUFFI, 2010).

            5) Ação civil pública – Previsto no art. 129, III, da Constituição Federal, estabelece competência ao Ministério Público entrar com ação contra o Estado, nos casos de inobservância de direitos previstos na Magna Carta.  

            Ainda assim, apesar dos mecanismos garantidores do direito à educação e dos mecanismos que buscam abarcar as falhas dessas garantias, o direito à educação no contexto brasileiro continua sendo precário, ineficaz. É necessário que as autoridades competentes virem seus olhares para esse problema e percebam a enorme lacuna existente entre o teórico, a mera positivação e a concretização desse direito, e que, a partir disso, possam se fragilizar com a atual situação e que possam dar a devida importância a esse direito, tão importante e tão primário para a dignidade da pessoa humana.

 

6 CONCLUSÃO

            Os direitos sociais se fundamentam na solidariedade, na igualdade e na dignidade da pessoa humana, e visam melhor qualidade de vida, equalização de oportunidades e redução de desigualdades sociais, que quase sempre são realizados através de prestações de bens ou serviços referentes às necessidades básicas do ser humano.

            A educação faz parte do rol de direitos sociais elencados na nossa Magna Carta, e é regida pelo pleno desenvolvimento da pessoa, do preparo para o exercício da cidadania e da qualificação da pessoa para o trabalho, sendo um direito de todos e dever do Estado.

            Apesar das controvérsias doutrinárias, é possível concluirmos que o direito social à educação é um direito fundamental, tendo em vista: 1) a localização deste na Constituição Federal (dentro do título reservado aos direitos e garantias fundamentais); 2) o direito social à educação tem a dignidade humana presente no seu núcleo, ou seja, possui valores intimamente ligados ao princípio da dignidade da pessoa humana. Dessa forma, tanto formalmente como materialmente o direito social à educação pode e deve ser considerado um direito fundamental.

            Entretanto, mesmo sendo um direito de suma importância para a dignidade da pessoa humana, mesmo tendo natureza fundamental, o direito à educação tem se mostrado um direito ineficaz. A inobservância deste pelo Poder Público é absurdo e visível. O que observamos é uma realidade cruel, onde milhões de brasileiros vivem destituídos de seu direito fundamental à educação, pois o Estado se mostra incapaz de oferecer condições para o atendimento eficaz e digno a esse direito. Dessa forma, de maneira precária, ao Poder Judiciário, quando invocado, é dado o poder-dever de garantir o direito à educação.

            Ainda assim, apesar desses mecanismos jurídicos garantidores do direito à educação, que visam abarcar as falhas dessas garantias, o acesso à educação de qualidade no Brasil é elitizado, contribuindo, assim, para o aumento da desigualdade social já existente no nosso país.

            O Poder Público deve virar sua atenção para essa situação de extrema inobservância à nossa Magna Carta e perceber que a mera positivação do direito social à educação não se faz suficiente. A concretização desse direito tão importante e primário para dignidade da pessoa humana é de suma importância para que, finalmente, fiquemos quites com a nossa Constituição (pelo menos no que diz respeito ao direito social à educação).

REFERÊNCIAS

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BARUFFI, Helder. O direito à educação e eficácia: um olhar sobre a positivação e inovação constitucional. Revista Jurídica UNIGRAN , v. 23, p. 43-56, 2010. Disponível em: . Acesso em: 09 mai. 2015

BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 21 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

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FERNANDES, Bernado Gonçalves. Curso de Direito Constitucional / Bernardo Gonçalves Fernandes. - 6. ed. rev. atual. – Bahia  : Editora Juspodivm, 2014

FLACH, Simone de Fátima.O direito à educação e sua relação com a ampliação da escolaridade obrigatória no Brasil. Ensaio: aval. pol. públ. Educ.[online]. 2009, vol.17, n.64, pp. 495-520. ISSN 0104-4036.

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PINHEIRO, Marcelo Rabello. A eficácia e a efetividade dos direitos sociais de caráter prestacional: em busca da superação dos obstáculos. BRASÍLIA: Universidade de Brasília – UnB, 2008. Disponível em: . Acesso em: 08 mai. 2015

SARLET, Ingo Wolfgang. Os Direitos Fundamentais Sociais Na Constituição de 1988. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. 1, nº. 1, 2001. Disponível em: . Acesso em: 09 mai. 2015.