DLXIX – “IMBRÓGLIOS DISCIPLINARES OU 'AD VENTURAS': SER O NÃO SER, EIS A QUESTÃO?”

PROJETO DE UNIFICAÇÃO DOS COMANDOS DAS POLÍCIAS NO ESTADO DE SANTA CATARINA

Data: 26.01.2014:

Assunto:

"Imbróglio Disciplinar"

De:

Felipe Genovez     

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Enviada em:

26/01/15 10:53

Para:

delegados@adepolsc.org.br delegados@adepolsc.org.br   

Resposta para:

Felipe Genovez

Senhores Delegados,

A Lei 491 , de 20 de janeiro de 2010 (denominada como "Estatuto Jurídico Disciplinar" no âmbito da Administração Direta e Indireta do Estado de Santa Catarina", aplicável a bem da verdade aos servidores do Executivo), impingiu revogação a vários dispositivos do Estatuto da Polícia Civil (Lei n. 6.843/2010) e a revogação dos artigos 227 a 243 e 254 (art. 81,II).

I - Como introdução ao presente artigo em epígrafe e para fins de esclarecer e historicizar o assunto, vale as seguintes considerações:

a) Enquanto os Delegados de Polícia buscavam (nos anos de 2009 e seguintes) reconhecimento de carreira jurídica do Estado os Procuradores de Estado aproveitaram a transição do Governo Luiz Henrique da Silveira e Leonel Pavan para tramitar silenciosamente o projeto de lei que resultou na LC 491/2010;

b) Considerando que a referida legislação tramitou no final do ano de 2009, tanto o Delegado-Geral na época como a presidência da nossa Adepol/SC (e seus diretores), bem como o Corregedor-Geral da Segurança Pública e o Corregedor da Polícia Civil (todos nossos velhos companheiros),  nada sabiam e sequer foram consultados;

c)  Talvez, não há como se atribuir responsabilidade somente aos Procuradores de Estado pela "ousadia" em incursionar mudanças viscerais ao Estatuto da Polícia Civil (revogação expressa de preceptivos estatutários), sem qualquer conhecimento dessas nossas lideranças policiais civis legitimadas. Também, imagino que não há como se querer culpar o Governador Luiz Henrique da Silveira (nosso ex-Escrivão de Polícia da Dops e da Furtos e Roubos que passou seus últimos dias na Polícia Civil atuando com o Delegado-Capitão Sidney Pacheco no ano de 1966). De mais a mais, é possível não se pretender atribuir responsabilidade aos Deputados Estaduais que apesar de sabedores da repercussão e alcance do referido "projeto" optaram por "cumpliciarem" politicamente com o silêncio imanente em tais situações (leia-se: "pacote" disciplinar para quase todos os servidores do Executivo). Ademais, pergunto: como atribuir culpa ao Secretário de Segurança Pública na época - Deputado Federal e ao Secretário-Delegado Adjunto? Talvez a culpa seja mesmo dos próprios Delegados de Polícia (e todos policiais civis) que confiaram plenamente que aquele governo era bom, justo, probo e parcimonioso (como o Rei Salomão);

d) Diante de tudo isso, a LC 491/2010 entrou em vigor e pegou todos com um misto de surpresa e ao mesmo tempo de complacência servil, num clima típico de "corre-corre",  "esconde-esconde" e "varre-varre", digno de uma comédia surreal com pitadas de bizarrices de uma classe errática (no caso dos Delegados e que se pretende ser consolidada como carreira jurídica).

II - O entendimento da direção da Pasta da Segurança Pública quanto ao direito de se apelar das punições disciplinares (baseado no Parecer n. 028/PAD2014 - Cojur/SSP):

a) O recurso de apelação no âmbito da Polícia Civil encontra-se insculpido no art. 222, §§ 2º e 3º do Estatuto da Polícia Civil:

"Art. 222. Para aplicação e imposição de penas disciplinares, são competentes  (...):

§2°  Das penalidades aplicadas pelos Delegados Regionais de Polícia cabe apelação, no prazo de 10 (dez) dias, a contar da ciência do ato punitivo, ao superior imediato.

§3°  Das penas aplicadas pelo Delegado-Geral da Polícia Civil, cabe apelação ao Secretário da Segurança Pública, no prazo previsto no parágrafo 2°, deste artigo e, em última instância, no prazo de 15 (quinze) dias, ao Chefe do Poder Executivo". 

b) Esse preceptivo não foi revogado expressamente pela LC 491/2010, portanto, deveria estar em vigor para todos os efeitos legais.  Entretanto, o entendimento que se pretende encetar  pela direção da Pasta da SSP/SC é pela ocorrência da revogação tácita (com aplicação do art. 64 do novo "Estatuto Disciplinar"), considerando a invocação do "princípio da fungibilidade recursal" para se substituir o Delegado-Geral pelo Secretário de Segurança Pública com instância recursal;

c) Segundo nosso entendimento o "Regime Disciplinar" não se constitui um "Estatuto", mas um conjunto orgânico de normas a respeito de procedimentos disciplinares para servidores públicos. Nesse sentido, T. Brandão Cavalcanti ensina que:

 “(...) verifica-se, entretanto, atualmente, uma tendência bem generalizada para a integração dos funcionários em um quadro estável, sujeitos a normas também estáveis, disciplinando as suas atividades. É o que geralmente  se chama — Estatuto — conjunto de normas disciplinares da atividade dos funcionários do Estado. Essas normas, porém, embora estáveis, não podem atribuir privilégios nem situação excepcional aos funcionários, por isso que se acham sujeitas aos princípios  gerais que identificam o direito público e administrativo” (in Tratado de Direito Administrativo, Vol. IV, 5ª. ed. , Ed. Freitas Bastos, SP, 1964, p. 35).

d) O mencionado jurista ressalta ainda que os ‘estatutos’, sob o aspecto formal, dividem-se em gerais e especiais. Os primeiros interessam à generalidade dos funcionários, enquanto que os segundos a uma determinada categoria” (ibidem, p. 27). A LC 491/2010 se constitui uma legislação genérica enquanto que o "Estatuto" da Polícia Civil (Lei n. 6.843/86) é uma lei especial e com supremacia legal hierárquica, com "status" de lei complementar (vide arts. 105 e 106, CE/89 e o art. 37, XIX, CF e 19, ADCT) e se sobrepõe a LC 491/2010 por ser esta legislação genérica.

e) Geraldo Ataliba ensina que “a vigência da nova Constituição  tira a eficácia, parcial ou totalmente, por incompatibilidade – resolúvel segundo os critérios gerais de aplicação das normas jurídicas – às leis anteriores contrastantes  com seus princípios, normas ou mesmo com seu espírito. O que não for revogado por lei nova persiste vigendo plenamente, embora sem eficácia, nos casos de assinalada incompatibilidade. Daí porque ser possível que lei ordinária regule matéria de lei complementar; basta que seja anterior à Constituição. Esta lei ordinária, entretanto, só pode ser revogada – vigente o novo regime constitucional (o da Emenda n. 1 à Carta de 1967) – por lei complementar, elaborada rigorosamente na forma do art. 50 da Constituição, se se tratar de matéria de sua competência. É que a exigência de processo especial e qualificado para disposição legislativa, sobre determinadas matérias, converteu as Leis persistentes que cuidam destas matérias em leis complementares. Não podem, pois, ser revogadas por leis ordinárias. Só por lei complementar. A lei ordinária que venha a dispor sobre estas matérias será nula. Não pode, portanto, dispor em contrário ao estabelecido pela antiga legislação. Só a lei complementar o pode, no novo regime. Não se trata, portanto de impossibilidade de a lei ordinária revogar a lei ordinária. Mas, de lei ordinária (a anterior), convertida em lei complementar (ratione materiae) pela Constituição; daí somente ser revogável por lei complementar” (Lei Complementar na Constituição, RT, 1971). Segundo Nagib Slaibi Filho: “Mas a nova Constituição não desconsidera toda a ordem jurídica anterior – simplesmente revoga as disposições anteriores que com ela sejam conflitantes do ponto de vista MATERIAL (...) A ordem jurídica  anterior é preservada do ponto de vista formal, ainda que a nova Constituição tenha  alterado  o processo legislativo de sua elaboração por exemplo, a parte especial do Código Penal ora em vigor foi baixada no regime da Constituição de 1937 que dava  poderes ao Presidente da República para legislar  por decretos-leis enquanto não fosse convocado o Parlamento (o que, aliás, nunca aconteceu,...). Com a Constituição de 1946, o Código Penal continuou em vigor, embora, a partir daí, se exigisse lei ordinária para dispor sobre norma penal, bem como durante a Constituição de 1967 e suas emendas. A tal princípio, denomina-se  princípio de continuidade da legislação ordinária, (...). Observa-se que o princípio da continuidade da legislação ordinária significa  que a norma anterior é mantida perante a nova Constituição desde que com ela seja materialmente compatível – evidentemente, se houver incompatibilidade da lei com a nova Constituição, no que diz respeito ao seu conteúdo, a questão fica resolvida com a revogação da lei antiga (e inferior) pela lei nova (e superior)” (Anotações à Constituição de 1988, Forense, 2a ed., p. 79/80).  Celso Bastos: “A hipótese de ocorrência mais provável é a de a lei ordinária editada após a complementar e com esta colidir. É situação que levou alguns autores a afirmar a existência  de uma ascendência hierárquica da segunda sobre a primeira, mas, por motivos  já sobejamente examinados em capítulo anterior, cremos já ter tornado certo inexistir tal hierarquização. Ante as premissas colocadas, a nossa conclusão só pode ser a de que a lei ordinária é inconstitucional” (Lei Complementar, Saraiva, 1985, p. 56).  José Afonso da Silva, referindo-se à doutrina de Geraldo Ataliba e de José Souto Maior Borges, afirma:  “Poder-se-ia dizer então que a questão é de reserva legal qualificada, na medida em que certas matérias são reservadas pela constituição à lei complementar, vedada, assim sua regulamentação por lei ordinária” (Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 3a edição, Malheiros, 1998, pg. 246).

f) Esse afigura-se também ser o entendimento dos nossos tribunais:

“(...) Ora, é  regra, que se infere da lei das leis (a Lei de Introdução), que a norma geral não revoga a especial, nem a especial a geral, senão quando, de modo expresso, assim reportem (Lei n. 4.657, de 04.04.42, art. 2o, par. 2o). Gerais, nos respectivos contextos – e para esse efeito – tanto as disposições  constitucionais pertinentes citadas como as que defluem de lei infraconstitucional  normativa, parece claro que  não têm  elas, nem tiveram, o efeito de derrogar a legislação estadual que cuida do regime previdenciário dos servidores públicos estaduais, limitada à pensão dos dependentes dos servidores públicos (...)” (MS n. 00.013342-6, Capital, Rel. Des. Cesar Abreu, DJ n. 10.499, de 14.7.2000, p. 12). No mesmo sentido: ( MS nº 00.012733-7, da Capital , rel. Des. Cesar Abreu, DJ nº 10.496, de 11.07.2000, p. 39).

"(...) tratando-se de lei especial, relativa à política decorrente de vencimento dos servidores do Poder Judiciário, não pode ser revogada de forma expressa ou por incompatibilidade com a lei posterior, inocorrentes as hipóteses, continua em vigor, gerando direitos subjetivos, que podem ser reparados pelo Mandado de Segurança, visto  o efeito concreto" (MS n. 8.467, da Capital, Rel. Des. Amaral e Silva, DJ n. 9.216, de 18.04.95, p. 7).

"(...) " O critério hierárquico, chamado também de lex superior, é aquele pelo qual, entre duas normas incompatíveis, prevalece a hierarquicamente superior. Lex superior derogat inferiori. Não temos  dificuldade em compreender a razão desse critério depois do que vimos, o capítulo precedente, que as normas de um ordenamento são colocadas em planos diferentes: são colocadas em ordem hierárquica. Uma das conseqüências da hierarquia normativa é justamente esta: as normas superiores podem revogar as inferiores, mas as inferiores não podem revogar as superiores. A inferioridade de uma norma em relação a outra consiste na menor força de seu poder normativo; essa mesma força se manifesta justamente na incapacidade de estabelecer uma regulamentação que esteja em oposição à regulamentação de uma norma  hierarquicamente superior."( Teoria do Ordenamento Jurídico. Ed. Polis, Brasília, 1991,p.93) (...)(Mandado de Segurança n. 97.002574-2, da Capital, Rel. Des. Pedro Manoel Abreu, j. em 11 maio de 1998) " (MS 99.022900-9, da Capital, Rel. Des. Cesar Abreu. DJ nº 10.371, de 06.01.2000, p. 30).

"Inconstitucionalidade frente à lei complementar - possibilidade. Lei ordinária vigente à época da constituição revogada - matéria nela ventilada que passou a ser regulamentada por lei complementar na nova ordem constitucional - Permanência do aspecto formal - Princípio da continuidade da legislação ordinária. É admissível a constitucionalidade frente à lei complementar, conhecida doutrinariamente sob a expressão 'ilegitimidade constitucional'. Todavia, no caso, a lei que serviu de suporte à inconstitucionalidade (melhor ilegitimidade constitucional) não era lei complementar. A lei ordinária vigente à época da constituição revogada, sob o aspecto formal, continua sendo a lei ordinária, pelo princípio da continuidade da legislação ordinária. O fato da matéria nela contida ser tratada na nova ordem constitucional por lei complementar não eleva a lei anterior a esta categoria" (DJ n. 8.499, de 18/05/92, p. 14, - Ação Direta de Inconstitucionalidade - n°. 63, Rel. Des. Eduardo Luz).

 “(...) A Lei n. 4.394/69, de fato, dispôs sobre o Sistema Estadual de Ensino de Santa Catarina, com normas, entre outras matérias, sobre a organização do ensino, o ciclo básico, o  médio e o superior, sobre a administração dos serviços de educação, etc. Essa lei, à falta de lei complementar regulamentando o dispositivo  nos arts. 164 e 166 da CE, pode-se considerar recepcionados pela CE, no que não a contrariar, a exemplo de como ocorreu com o Código Tributário  Nacional e o próprio Decreto-Lei 406/68, que se tem admitido, à falta de novas disposições sobre a matéria, com força de lei complementar que a constituição exige para as matérias disciplinadas nesses diplomas legais. Vigoram esses no que não contrariarem a CF. Assim se dá, igualmente, quanto à Lei Estadual n. 4.394/69. O sistema de ensino, enquanto não votada lei complementar, é por ela regulado no que ela não contraria a CE. Seu artigo 183 autoriza o Poder Executivo a regulamentar esta lei  ressalvada a competência expressa do Conselho Estadual de Educação. Tem o Senhor Governador do Estado, pois, amparo legal para, no exercício do poder regulamentar que lhe confere a CE (art. 71, III) e enquanto não editada nova lei complementar, baixar  regulamentação  a respeito (...)” (MS 98.001968-0, Capital, Rel. Des. João José Schaefer, DJ n. 9.928, de 11.3.98, págs. ½).

"(...) 'Nesse caso, a legislação estadual anterior à vigência da norma constitucional ( da Emenda Constitucional nº 20, de 15.1298), e que com esta colide, deve ser considerada não recepcionada pelo imperativo sobrevindo e, como tal, revogada por incompatibilidade lógica tácita, tendo por outro lado, obrigatoriamente, que ceder diante do princípio da supremacia da Constituição. A circunstância meramente formal, de não ser a decisão do Supremo Tribunal Federal ainda definitiva de modo algum impede a conclusão, seja porque, constituindo aquela um provimento de natureza cautelar, impõe-se, desde logo uma equivalente solução." ( MS Nº 99.021140-1, da Capital. Rel.Des.  Genésio Nolli. DJ nº 10.415, de 13.03.2000, p. 2).

 g) Na defesa intransigente das normas que constam do nosso "Estatuto da Polícia Civil - legislação especial (Lei n. 6.843/86) que simboliza nossa supremacia e maturidade institucional, contra qualquer forma de agressão externa (leia-se "Estatuto Disciplinar" geral dos servidores públicos), venho questionar se a direção da nossa Adepol/SC vai realmente buscar todos os meios suasórios para reverter o entendimento da Pasta (revogação tácita do art. 222, par. 3º do Estatuto da Polícia Civil pela LC 491/2010)? No mesmo sentido, não havendo possibilidade de se superar esse imbróglio, se vai judicializar essa virtual contenda? Nesse mesmo paralelo, pergunto se a direção da Polícia Civil vai abdicar de prerrogativas legais dessa magnitude (receber e decidir sobre recursos de apelação de penas disciplinares como instância recursal)?

h) Ser ou não ser, eis a questão.