DIREITO AMBIENTAL ? COMPETÊNCIAS E RESPONSABILIDADE

Autores*
Adenir Mateus Alves
Carolline Gomes Ribeiro de Souza
Gustavo Samuel da Silva
Lorena Oliveira Sá
Marília Costa Garcia Fernandes
Luana Costa Santana

Resumo
A Política Nacional de Meio Ambiente define o meio ambiente como o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biologia, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. A Constituição Federal preceitua que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Hoje, este entendimento é universal. A lei 6.938/81, ao abrigar na definição de recursos ambientais os elementos da biosfera, ampliou acertadamente o conceito de meio ambiente, não o atando exclusivamente aos meros recursos naturais, levando em conta, ao revés, inclusive, o ecossistema humano. Refletindo em termos de uma ética ecológica, podemos notar que, enquanto os demais seres se adaptam ao ambiente, o homem transforma o ambiente. E nessa transformação, o agride de maneira tal que chega a ameaçar a própria continuidade da existência vivente no planeta. No entanto, nota-se o surgimento e propagação de movimentos sociais com a finalidade de proteger o meio ambiente, repercutindo em todas as atividades desenvolvidas na sociedade, principalmente no campo político, criando novos padrões, pois, na gestão pública de um bem comum, de interesses difusos ? como é o caso do meio ambiente -, o Poder Público assume as funções de gestor qualificado, pois, legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções, enfim, pratica todos os atos que são necessários para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos limites de um Estado de Direito. A proteção do meio ambiente pode ser disciplinada a um só tempo pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, pois, o quadro de competências desenhado pela Constituição da Republica discrimina as atribuições conferidas a cada ente federado, com ênfase no que se convencionou chamar de federalismo cooperativo. Nota-se a estruturação concertada, prevista na lei, que vincula os entes federados na perseguição dos objetivos constantes na norma. Ao ser um ente federado participante e constituinte do Sistema Nacional de Meio Ambiente ? SISNAMA-, o município está vinculado e obrigado com a persecução dos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente. Os balizamentos constitucionais da esfera de atuação de cada entidade nem sempre são objetivamente aferíveis, e caberá ao Judiciário dirimir os conflitos, que se afiguram inevitáveis, pois, o próprio poder público poderá estar atuando em nome de interesses ilegítimos e, por isto, estar criando legislação para tornar legal aquilo que irá ineficacizar a preservação do meio ambiente. A reparação do dano ambiental, de acordo com a responsabilidade civil, deve fazer retornar o ambiente afetado à situação anterior ao fato gerador do dano e reparar, de alguma forma, os prejuízos sentidos pelas pessoas atingidas.

Palavras-chave: Direito. Ambiental. Competências. Dano. Ética.


1. Introdução


Este artigo é parte da pesquisa proposta pelo projeto interdisciplinar, cujo tema está situado no campo do Direito Ambiental.
O objetivo geral é identificar e conhecer os princípios do Direito Ambiental e sua Legislação. Possui os seguintes objetivos específicos: Estudar a Doutrina e as Normas do Direito Ambiental Nacional; estudar a divisão de competências administrativas e legislativas no tocante à matéria ambiental; estudar a imputação de responsabilidades pelos danos; definir meio ambiente no campo ético.
Para isto, neste primeiro artigo, foi feito um levantamento bibliográfico, com uma leitura sistematizada das obras, com o objetivo de compreender a contribuição das mesmas sobre os temas que envolvem o Direito Ambiental no Brasil, a questão da ética ambiental, a repartição de competências entre os entes federados e aspectos relevantes desta relação federativa.
Concomitante à realização da leitura sistematizada, foi feita ainda, uma série de fichamentos das obras, procedimento importante, que proporcionou visualizar todo o alcance da questão ambiental e as normas positivadas, desde a Constituição Federal, passando pelas leis ordinárias, resoluções do Conama, e até jurisprudências exaradas por tribunais.
Na doutrina estudada é consenso, que a competência municipal alcança todas as atribuições que sejam voltadas, diretamente, para o interesse local, e será plena se ainda não existirem para a matéria normas regulamentadoras, e suplementares, se existirem normas gerais da União e suplementares dos Estados. A legislação infraconstitucional recepcionada pela CF/88, no art. 2° da Lei n° 6.938/81, estabeleceu a competência do Município para elaborar normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, desde que observadas as normas federais e estaduais. Acórdãos de Tribunais, pelo país afora delinearam e confirmaram esta orientação constitucional.


2. Meio Ambiente: Conceitos e seus Fundamentos


Antes de entrar ao tema proposto, se deve caracterizar o conceito, os fundamentos e os temas preliminares contidas no assunto meio ambiente. O conceito legal dá contornos mais preciso à expressão e caracteriza o objeto do Direito Ambiental, alvo de controvérsias em campo doutrinário. Ele foi concebido pela Lei 6.938/1981 (Política Nacional de Meio Ambiente), que denomina-o como "o conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biologia, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas".
Nas linhas de Édis Milaré, "A definição despreocupa-se de rigores e eventuais controvérsias cientificas para servir aos objetivos da Lei: é a delimitação do conceito ao campo jurídico". (Milaré, Édis, 2007 ? pg. 113). Na Constituição, também fica esboçado um conceito, colocando que "todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações".
Verifica-se, da análise do texto constitucional citado, um caráter patrimonialista vinculado ao conceito expresso. Diz Milaré: "Ademais, está subjacente uma fundamentação claramente antropocêntrica, segundo a qual o mundo natural tem valor apenas enquanto atende aos interesses da espécie humana, concepção esta, alias, muito importante no pensamento ocidental". (Milaré, Édis, 2007 ? pg. 113).
Portanto, compete ao homem, cuidar da harmonia na convivência planetária, pois o Direto não atribui nem poderia atribuir autonomia aos seres irracionais, porem, deve ocupar-se deles, protegendo-os e dispondo sobre suas boas condições, seu correto uso, para o equilíbrio do planeta. Assim, o legislador brasileiro adotou um conceito amplo e relacional de meio ambiente, que em conseqüência, entrega ao Direito Ambiental um campo extenso de aplicação, maior que o de outros paises, visando atingir tudo aquilo que permite a vida, que a abriga e rege. Neste sentido, ampliou o conceito de meio ambiente: "A lei 6.938/81, ao abrigar na definição de recursos ambientais os elementos da biosfera, ampliou acertadamente o conceito de meio ambiente, não o atando exclusivamente aos meros recursos naturais, levando em conta, ao revés, inclusive, o ecossistema humano". (MILARÉ, ÉDIS, 2007 ? pg. 116).



2.1. A Ética Ambiental


Quais condutas, que práticas, valores e sentimentos poderia fundamentar uma Ética Ambiental? Como o ser humano vêm se comportando em relação ao meio ambiente? Que preocupações em relação ao futuro poderia mudar nossa atitude frente ao meio ambiente, que pudesse, inclusive, mudar nossa legislação, nossas políticas públicas, e, portanto, nosso modo de vida? Assim, podemos refletir em termos de uma ética ecológica:

"Enquanto os demais seres se adaptam ao ambiente, o homem transforma o ambiente. E nessa transformação, o agride de maneira tal que chega a ameaçar a própria continuidade da existência vivente no planeta. Se os ataques à natureza procedem do homem, a ecologia é tema eminentemente ético". (NALINI, 2004).

Por depender da renovação dos recursos da natureza, sem a qual não haverá condições de sobrevivência, sendo negligente, o homem prejudica a sua existência, de seu semelhante e das futuras gerações.

"O sacrifício do ambiente se reflete não apenas em relação aos contemporâneos. Compromete a própria posteridade. E o ser humano presente não está desvinculado de compromissos éticos em relação aos que o sucederão. As gerações futuras dependem do uso saudável dos atuais recursos naturais. O homem não é dono da natureza. Ele a recebeu por empréstimo e prestará contas pela sua malversação.... A devastação do mundo físico, a poluição da terra e do mar, a destruição das florestas e da fauna, a deterioração das paisagens e dos vestígios históricos, não pode ser o projeto humano para o planeta". (NALINI, 2004).

Afortunadamente, a Ética Ambiental já conta com muitos cultores entre filósofos, cientistas, políticos e militantes de movimentos sócio-ambientais. Assim como o Direito Ambiental é classificado entre os direitos de terceira geração, a Ética Ambiental é uma "ética de terceira geração", e concentra-se na sobrevivência do planeta Terra com todos os seus ecossistemas e a família humana.
Partindo de considerações textuais de Leonardo Boff, Maria Ester Mena Barreto Camino, discorre sobre o comprometimento intrínseco que existe no e com o meio ambiente e a posição do ser humano e as suas intervenções no mundo natural:

"E o que é a ecologia, senão ?relação, inter-ação e dialogação de todas as coisas existentes (viventes ou não) entre si e com tudo o que existe, real ou potencial?? A ecologia não tem a ver apenas com a natureza (ecologia humana, social etc). ?Numa visão ecológica, tudo o que existe, coexiste. Tudo o que coexiste, preexiste. E tudo o que existe e preexiste subsiste através de uma teia infinita de relações omnicompreensivas. Nada existe fora da relação. Tudo se relaciona com tudo em todos os pontos?. Essa teia de fios fortemente entrelaçados reafirma a interdependência entre todos os seres, funcionaliza as hierarquias e nega o direito do mais forte: ?todos os seres, por microscópicos que sejam, contam e possuem sua relativa autonomia ? nada é surplerfluo ou marginal -, tem futuro não simplesmente o maior e mais forte, mas o que tiver mais capacidade de relação e disponibilidade de adequação?. Exatamente por não terem tido a capacidade de adaptação, desapareceram os dinossauros, os maiores seres vivos que já habitaram a face da Terra ? os pequenos besouros (coleópteros), todavia, têm atravessado o tempo". (MILARÉ, 2007 ? pg. 121).

Em si, o saber não conduz automaticamente a praticas saudáveis, a não ser que a função dos conhecimentos elaborados, desenvolvidos e transmitidos seja precisamente a de sustentar uma ética, a Ética Ambiental, partindo da natureza e para a natureza devendo voltar.
Segundo uma perspectiva social, o meio ambiente é um patrimônio da coletividade. A Lei federal 6.938/81, consagra explicitamente uma tese que têm sido objeto de discussões e experiências as mais variadas em todos os períodos da História, em todas as formas de civilização:

"o sentido comunitário ou coletivo do espaço social e de certos recursos naturais da Terra. Esse "patrimônio coletivo ou comunitário" pode ser estudado também a luz da Teologia Católica e de outras concepções religiosas, assim como de filosofias políticas e sociais, de pesquisas antropológicas e outras. Não são apenas os livros a discorrerem sobre o tema: há igualmente muitas e variadas formas de organização comunitária e modelos sociais e econômicos que se instalaram no decorrer do tempo, alguns dos quais se converteram em ideologias militantes e regimes políticos, por exemplo, ideologias, sistemas e regimes capitalistas ou socialistas. Todos partem de uma visão peculiar das relações dos homens entre si e com o mundo natural". (MILARÉ, 2007 ? pg. 122).

Observa-se a apropriação da ideologia ecológica, assim como referido acima, para fazer frente a problemas verificados no interior das sociedades, principalmente na América Latina, associando a exploração capitalista sobre os recursos naturais, com o modelo político-econômico-social vigente e sua relação com o maior centro de poder mundial, buscando alternativas para o desenvolvimento das nações. No Fórum Mundial de 2005, em Porto Alegre, alegando esta compreensão, Hugo Chaves se expressou:

"Porque si no hacemos, de verdad, lo posible, ese otro mundo mejor y si el mundo, es decir, si fracasáramos, quiero decir en el supuesto negado, en el supuesto negado de que fracasáramos y se impusiera definitivamente al mundo detrás de las bayonetas de los marines norteamericanos, detrás de las bombas asesinas de mister Bush, si no hubiera fuerza, conciencia y organización y fuerza necesaria en el Sur para resistir los embates del neoimperialismo y la doctrina Bush se impusiera en el mundo, pues el mundo iría directo a la destrucción, cuántos años no sé, hay algunos informes científicos que dicen que al ritmo que vamos si el planeta sigue recalentándose, por ejemplo, al ritmo que viene recalentándose, en 100 años la temperatura del planeta habrá producido un fuerte deshielo en los polos, en los casquetes polares y el terrible tsunami que azotó las costas del Asia hace una semana y que causó 200 y tantos mil muertos se quedaría corto ante el crecimiento de las oleadas del los océanos que arrasarían con pueblos enteros y con países enteros que quedarían bajo las aguas, si la capa de ozono sigue abriéndose, sigue rompiéndose en pedazos y el Sol continua inclemente golpeando la corteza terrestre, los incendios, las temperaturas y el (?) universal, acabarían con buena parte de la vida en el planeta. Eso sólo para enfocar desde el punto de vista, digamos geográfico, físico y natural, pero no sólo eso, quizá mucho antes de que el deshielo ocurra el planeta se vería incendiado rebeliones violentas, porque los pueblos no se van a calar en paz la imposición de un modelo como el neoliberalismo, como el colonialismo.
Bien, lo dijo un líder indígena en algún país de este Continente hace unos años, después de una rebelión aborigen, cuando los indios tomaron las armas y se fueron a las montañas y algún periodista preguntaba a un indio: "¿Y usted por qué hizo esto, qué lo movió a alzarse en armas? Y el indio respondió muy claro, dijo: "Porque yo prefiero morirme peleando que morirme de hambre". (http://www.forumsocialmundial.org.br/download/Chavez_speech_at_Porto_Alegre.pdf)

Assim, hoje, tanto a propriedade social, ou a estatal, ou a privada deve observar a preocupação mundial sobre as questões de meio ambiente, até por uma questão de estabilidade política e social, pois, o contrário já não mais é tolerado, é imoral. Movimentos da sociedade organizada, munidos de uma nova ideologia (nova para a dita civilização, mas já praticada pelos povos originários) estão atentos e mobilizados para lutar e afirmar condutas mais responsáveis com nossa casa única, o planeta Terra. Pois, a atividade de qualquer delas, mesmo que não afete imediatamente às pessoas e comunidades no entorno, pode afetar no futuro, comunidades, regiões, paises inteiros e até o mundo todo. A idéia de uma preservação do meio ambiente se mescla com idéias de organização política e social, sendo muito fácil agregar-las, somando ainda, no caso da América Latina, a questão dos povos originários e dos afro-descendentes. Por isso, se torna imperativo, que o "status quo" no sentido de se auto-preservar, política e economicamente, responda positivamente aos anseios das comunidades e adotem mecanismos de controle sobre o uso dos recursos naturais e preservação do meio ambiente. Assim se expressa e reafirma Milaré:

"Sejam quais forem os títulos e formas de propriedade que gravam os recursos naturais e bens ambientais de interesse maior ? não meramente em função de interesses individuais ou grupais (oligárquico) -, pesa sobre tais recursos e bens uma hipoteca social: não se pode dispor deles livremente e a bel-prazer se interesses maiores e mais amplos da comunidade forem violados ou indevidamente restringidos".
(...)
"Os proprietários de recursos naturais e bens ambientais, seja a que titulo for, sob o ponto de vista ético não são senão gestores desse patrimônio, com a agravante de serem tanto mais cobráveis quanto mais manipularem e utilizarem tais recursos e bens, usufruindo deles em detrimento dos interesses coletivos de hoje e de amanhã". (MILARÉ, 2007 ? pg. 123).

Se assim é, a coletividade deve ter a sua disposição, para a defesa de seus interesses junto ao tema em tela, controles, padrões e procedimentos que possam ser usados para ordenar e disciplinar a exploração dos recursos naturais e a intervenção dos modos de produção no meio ambiente. Por isso, é implícito o imperativo ético, relacionado com o bem comum, além da obrigatoriedade que lhe é conferida por lei, a adoção dos controles previstos e conhecidos por EIA/RIMA, que será descrito adiante. Estes controles se fundamentam, do ponto de vista ético, pois, como diz Milaré:

"somos herdeiros de um sistema ético mal-elaborado ou, até mesmo, deformado. Crescemos orientados por preceitos de uma moral individual e damos por honrados e probos se, nas relações interpessoais de nossa esfera individual não nos apropriamos indevidamente dos bens de outrem ou não lhe fazemos violência"
(...)
"A moral que nos falta ? pensando em termos de Ética do Bem Comum e Ética do Meio Ambiente ? é aqueloutra menos conhecida e praticada: a moral de cunho e alcance sociais" (MILARÉ, 2007 ? pg. 123-124).

Desta forma, o poder público deve estar municiado dos controles, normas e jurisdição a serviço do povo, para fazer frente a esta característica das pessoas, que se deixadas ao livre arbítrio, sem restrições a sua vontade empreendedora, por ausência de uma solidariedade com o Planeta vivo nem com os nossos semelhantes, atuam como se tudo fosse de ninguém, de tal modo que res nullius funt primi occupantis (a coisa de ninguém torna-se pertença de quem por primeiro a ocupar). Nas palavras de Milaré: "Eu ocupo, logo é meu; e em sendo meu, faço o que bem entendo (...), não importando o que e como deva ser moralmente entendido de minha parte". (MILARÉ, 2007 ? pg. 124).
Se este modelo moral, todavia segue existindo, por outro lado, a responsabilidade humana, ou daqueles humanos que compreendem, deve, agora, estender-se às coisas extra-humanas, englobar a dimensão da biosfera inteira, uma vez que o homem possui os meios para por em perigo a vida futura no Planeta.
Doravante, nos conflitos que surgirem entre os empreendedores (inclusive o próprio Estado), os consumidores, os defensores do meio ambiente e a comunidade onde vivem, inclusive entendida como a Comunidade Maior ? a Terra -; certos ou errados, cada qual com sua parcela de erro e verdade, na grande maioria dos casos caberá, como arbitragem, uma palavra do Direito. Em todos os casos, porém, não se pode deixar de ouvir a Ética, a voz da moral transcendente que supera os pontos de vistas e os posicionamentos individuais. Assim, de acordo com Milaré:

"O parâmetro regulador e indiscutível será o saldo positivo que o empreendimento ? seja ele qual for ? tiver deixado na balança da qualidade ambiental e do respeito ao ecossistema planetário. O preceito sintético poderia ser este: ressarcir a natureza e as comunidades, os povos e o planeta Terra". (MILARÉ, 2007 ? pg. 125).

Em uma perspectiva política, a gestão pública de um bem comum, de interesses difusos ? como é o caso do meio ambiente -, o Poder Público assume as funções de gestor qualificado, pois, legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções, enfim, pratica todos os atos que são necessários para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos limites de um Estado de Direito. Preocupado, como de resto devem estar todos os que se preocupando sinceramente com o tema, Milaré questiona e assevera:

"Até que ponto se pode estar tranqüilo com a posição e as ações do Poder Público em relação ao meio ambiente? Qual a ética que as preside? Videant cônsules!, que os governantes e os governados reflitam sobre isso. Na vida pública e no exercício da política há uma forma sutil de imoralidade (ou falta de ética), que é o abuso do poder, seja para restringir, seja para favorecer. Isto parece soar muito distante da questão ambiental, porém o meio ambiente é uma das vitimas mais insuspeitas e, ao mesmo tempo, menos percebidas dessa desvirtuação". (MILARÉ, 2007 ? pg. 127).


Porquanto relembremos a lição citada anteriormente, em que o espaço público, o meio ambiente e os recursos nele inseridos forem entendidos como coisa de ninguém, portanto, disponível para ser usurpado por qualquer um, e sabendo dos interesses que permeiam as decisões arbitrárias no Poder Público, em forma de abuso do poder (como citado), restringindo direitos legítimos e favorecendo interesses escusos, não se pode sentir tranqüilo o cidadão e as organizações que pretendem defender o meio ambiente. Especialmente preocupante é esta questão quando verificada no interior do país, onde as organizações ambientalistas não existem consolidadas nas comunidades, onde as fronteiras agro-industriais e outras atividades econômicas avançam e são esperadas como meio de redenção de grandes contingentes humanos sub-desenvolvidos. Onde, os espaços de participação social formais, requeridos para serem conselhos fiscalizadores das ações do Poder Público, são criados pelo Prefeito, com a única finalidade de formalizarem os procedimentos necessários, concedendo autorizações sem analises recomendadas, assim, como ficou provado a inoperância dos Conselhos Municipais de Saúde e Educação em quase todos os municípios, auditados nos últimos quatro anos pela Controladoria Geral da União. Estes conselhos, em grande parte são controlados pelo Poder Público Municipal, pois seus membros são escolhidos entre os correligionários e amigos do governante, ou, quando o contraria, são substituídos após indisfarçada pressão. Da mesma forma comporta a imprensa local, que não levanta uma só questão relativa a abusos contra o meio ambiente, se esta parte do próprio Poder Público local ou de empreendimentos privados de grande porte, pois, da mesma forma, estes veículos de comunicação sobrevivem somente à custa de patrocínios e matérias pagas, contratadas por aqueles.
Corroborando nessa linha de entendimento, Milaré assevera:

"Numa sociedade em que a consciência e o exercício da cidadania são ainda débeis e vacilantes ? como acontece na quase totalidade do território brasileiro -, as manipulações contra o meio ambiente, os abusos antiecológicos do poder, a discricionariedade e favorecimentos ilícitos, a prepotência e o cinismo são facilmente constatáveis e passam batidos com carimbos e chancelas". (MILARÉ, 2007 ? pg. 127).

O preço destes pecados públicos será cobrado logo ou mais tardar, primeiro no desgaste e degradação prematura do meio ambiente, das condições físicas que suportam a qualidade de vida das pessoas, mas logo alcançará a parte mais fraca da sociedade, aqueles que vivem nos entornos das situações de risco ambiental, degradando suas condições de vida e sua saúde, colocando mais encargos para este mesmo Estado omisso.


3. Direito Ambiental e a Competência Municipal.


Boa parte da matéria relativa à proteção do meio ambiente pode ser disciplinada a um só tempo pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, pois, o quadro de competências desenhado pela Constituição da Republica discrimina as atribuições conferidas a cada ente federado, com ênfase no que se convencionou chamar de federalismo cooperativo, segundo diz Milaré.
O Art. 1º da Lei 6.938/81, fundamentado nos incisos VI e VII do art. 23 e no art. 225 da Constituição, estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, constitui o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e institui o Cadastro de Defesa Ambiental. Anuncia os objetivos, os princípios e define as diversas situações e interações humanas com o meio ambiente, mormente aquelas que causam degradação. Além disso, o Art. 5º define que: "As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico, observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei." Portanto, nota-se a estruturação concertada, prevista na lei, que vincula os entes federados na perseguição dos objetivos constantes na norma.
Na seqüência, a mesma Lei, em seu Art. 6º, define que: "Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente ? SISNAMA". Então, o Município, como ente federado, é parte constituinte do Sistema Nacional do Meio Ambiente, por meio de órgãos e entidades próprias. Na estrutura deste sistema, além dos Estados e da União, o inciso VI do mesmo artigo, prevê que os órgãos ou entidades municipais, são responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições, entendendo-se esta atribuição com o que está previsto no art. 4° da Lei 6.938/81, que a Política Nacional de Meio Ambiente visará: "I - à compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, do Territórios e dos Municípios; III - ao estabelecimento de critérios e padrões da qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais; V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico; VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas á sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos". Portanto, ao ser um ente federado participante e constituinte do Sistema Nacional de Meio Ambiente ? SISNAMA-, o município está vinculado e obrigado com a persecução dos objetivos anunciados anteriormente.
Os parágrafos 1° e 2° do art. 6° da Lei 6.938, tratam, na esfera de competência e nas áreas de sua jurisdição, que os Estados e Municípios, respectivamente, elaborem normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA. Ao Município, além de observar as normas federais e os parâmetros estabelecidas pelo CONAMA, em forma de resoluções, deve observar também as normas produzidas em nível estadual. Pela sua importância, devemos pontuar o que seja o CONAMA, que de acordo com o inciso II do art. 6° da Lei que discorremos até este ponto, é um "órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida".
Portanto, em relação às resoluções e padrões nascidos e publicados por este Conselho Nacional de Meio Ambiente, cabe aos demais entes federados suplementar e complementar, mormente naquilo que se relaciona com o interesse regional e local, mas, de maneira que não implique em ineficacizar a Política Nacional de Meio Ambiente, estabelecendo parâmetros menos restritivos. A composição do CONAMA respalda esta autoridade e orientação, visto que, congrega representantes de toda a sociedade civil; entidades ambientalistas de todas as regiões do país e entidades de trabalhadores; entidades representativas dos empresários; entidades representativas dos governos municipais de todas as regiões do país; representantes de todos os governos estaduais; Ministérios; Secretarias e Agências do Governo Federal; Ministério Público Federal e Estadual.
Até este ponto, foi comentado de maneira geral, a responsabilidade dos entes federados com a proteção do meio ambiente, sem detalhar as competências de maneira apropriada. Elas desdobram-se em dois segmentos: a) as competências administrativas, que distribuem as tarefas e conferem ao Poder Público o desempenho de atividades concretas, através do seu poder de polícia; e, b) as competências legislativas, que tratam do poder outorgado a cada ente federado para a elaboração das leis e atos normativos.
Assim, é uma competência administrativa a proteção do meio ambiente como um todo e, em particular, dos recursos naturais, explicitamente fauna e flora, bem como o controle da poluição. Foram colocadas entre as matérias de competência comum, sendo assim escritas no art. 23 da Constituição Federal, verbis:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
III ? proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
(...)
VI ? proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII ? preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)".

"A forma com a qual as varias instancias de poder, atendendo ao peculiar interesse de cada uma, cuidarão das matérias enumeradas deverá ser objeto de leis complementares (art. 23, parágrafo único). Enquanto isso não ocorrer, a responsabilidade pela proteção do meio ambiente é comum e solidária". (MILARÉ, 2007 ? pg. 181).

Mas, o exercício do interesse local, não pode prejudicar os princípios contidos na política nacional de meio ambiente, de modo que, as atividades autorizadas em determinada localidade coloquem em risco a própria comunidade e o entorno próximo, causando degradação ambiental em nome de outros interesses.

"A noção de interesse local não é unívoca. Haverá interesses locais em choque e, muitas vezes, encontraremos o interesse local pelo desenvolvimento econômico não sustentado ou imediatista, em antagonismo com o interesse local, pela conservação do meio ambiente". (MACHADO, PAULO A. LEME, 2006 ? pg. 365)

Na questão da competência legislativa, a interpretação superficial do artigo 24 da Constituição Federal poderia levar a entender que o município não teria competência normativa na matéria.
Assim assevera Edis Milaré:

"É evidente o disparate! Se a Constituição conferiu-lhe poder para "proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas" ? competência administrativa -, é obvio que, para cumprir tal missão, há que poder legislar sobre a matéria. Acrescente-se, ademais, que a Constituição Federal, entre as inúmeras competências conferidas aos Municípios, entregou-lhes a de, em seu território, legislar supletivamente à União e aos Estados sobre proteção do meio ambiente." (MILARÉ, 2007 ? pg. 182).

No entanto, assim como alertado sobre a precarização da efetiva proteção ambiental, advinda de medidas administrativas negligentes quanto aos princípios normativos da legislação ambiental federal e estadual, o trabalho normativo municipal nesta matéria, deve ser observado com cuidados especiais, não dispensando o recurso à Justiça, sempre e quando a norma produzida esteja prejudicando o alcance da política nacional de meio ambiente. Pois, sabemos o quanto pode ser prejudicial a produção de uma norma "sob encomenda", visando criar um marco com "aparência" legal, permitindo atividades poluidoras e degradadoras das condições ambientais, prejudicando a comunidade e seu entorno. Se em cada Município do país, tal preocupação não for colocada com muita atenção, com uma ação vigilante da cidadania e de autoridades do Judiciário, todo o esforço nacional, consubstanciado nos princípios constitucionais e na política nacional de meio ambiente será em vão, pois, na pratica, onde passam os acontecimentos reais, as ações serão em direção oposta, degradando cada ambiente local.
As normas geradas em legislativos municipais, capazes de possibilitar a degradação e poluição ambiental, via de regra, são contra princípios constitucionais e, na maioria dos casos, extrapolam competência municipal. Então, nestes casos, onde é possível aferir a potencialidade degradadora das atividades permitidas por tais normas e face à inconstitucionalidade premente delas, cabe ao cidadão e ao Ministério Público, atuarem junto aos Tribunais. Neste sentido, ensina Paulo Affonso Leme Machado: "Os balizamentos constitucionais da esfera de atuação de cada entidade nem sempre são objetivamente aferíveis, e caberá ao Judiciário dirimir os conflitos, que se afiguram inevitáveis".

"Com referencia às possíveis inconstitucionalidades de leis ou atos normativos municipais, cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão (art. 125, § 2º, da CF). Se o tribunal estadual julgar válida lei ou ato de governo local, contestado em face da Constituição Federal, caberá recurso extraordinário para o STF (art. 102, III, c), como também, no caso de entender-se que a decisão contraria dispositivo da Constituição Federal (art. 102, III, a, da CF)". (MACHADO, PAULO A. LEME, 2006 ? pg. 367).

Assim, entendemos que, apesar da interpretação doutrinária citada, a competência municipal para legislar deve ser tomada em conta com bastante reserva e atenção, pois, como comentado anteriormente, é no município que se instalam os empreendimentos, onde se desenvolvem as atividades econômicas potencialmente degradadoras e poluidoras, onde o próprio poder público municipal poderá estar atuando em nome de interesses ilegítimos e, por isto, estar criando legislação para tornar legal aquilo que irá ineficacizar a preservação do meio ambiente.


4. A Responsabilidade Civil pelo Dano Ambiental.


O dano ambiental se revela sobre os sistemas ecológicos em si, e também sobre o ser humano, causando lhe afetações sobre sua qualidade de vida, sobre sua saúde e condições de sobrevivência em geral.
Neste sentido, a reparação do dano deve alcançar estes aspectos, ou seja, fazer retornar o ambiente afetado à situação anterior ao fato gerador do dano e reparar, de alguma forma, os prejuízos sentidos pelas pessoas atingidas.
Nas palavras de Milaré, refletindo sobre a repercussão da atividade geradora de danos ambientais: "para o direito só interessaria aquelas ocorrências de caráter significativo, cujos reflexos negativos transcendessem os padrões de suportabilidade estabelecidos".
Assim, o empreendedor deve ter uma atitude de prevenção em relação à sua atividade. A esse dever encontramos uma teoria desenvolvida, a qual fundamenta juridicamente a obrigação de reparar.

"...a doutrina e a jurisprudência se firmaram, de preferência à teoria do risco criado, também já utilizada antes do surto excepcional das atividades poluidoras, a um sistema de equilíbrio, inspirado na fatalidade da sujeição ecológica, segundo a qual, assim como uma pessoa moral pública que causa, por sua atividade, um incomodo anormal, deve indenizar o cidadãos por ela prejudicados, a fim de que os encargos do serviço público sejam repartidos entre todos os contribuintes, assim também a empresa privada deve reparação pelos danos decorrentes pelo seu funcionamento, seja a seus vizinhos atingidos, seja à coletividade prejudicada, para os encargos resultantes se repartam entre eles e que desse funcionamento retirem proveito". (DIAS, 2006 ? pg. 723).

Neste sentido, devemos caracterizar o conceito jurídico de poluidor. O artigo 3º, inc. 4º da lei 6.938/81 diz: "Poluidor é a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental".
Sobre este sujeito, definido juridicamente, irá recair uma responsabilidade de reparar e, esta responsabilidade independe de culpa pelo ato que gerou o dano.

"Segundo a ótica objetivista, para tornar efetiva a responsabilização, basta a prova da ocorrência do dano e do vinculo causal deste com o desenvolvimento ? ou mesmo a mera existência ? de uma determinada atividade humana. Trata-se, a bem ver, "de uma tese puramente negativista. Não cogita de indagar como ou porque ocorreu o dano. É suficiente apurar se houve o dano, vinculado a um fato qualquer, para assegurar á vitima um indenização". (MILARÉ, 2007 - pág 897).

Também, ao contrario do que poderia pensar, o Estado, como pessoa jurídica de direito público, pode ser responsabilizado. Nas sábias palavras de José de Aguiar Dias: "O Estado também pode ser responsabilizado e, portanto, assumir a sua posição no pólo passivo da ação, não só como agente direto do dano, mas também quando se omite no dever constitucional de proteger o meio ambiente".
Assim, duas correntes de doutrinadores assumem posições de entendimentos diversos sobre a responsabilidade objetiva, no tocante à reparação do dano ambiental. Uma, assume a posição de entender como responsável o agente, mesmo surpreendido por atos de força maior ou ato fortuito, que tenha criado um liame de causalidade a um dano ambiental; a outra corrente, não admite que o ato de força maior e fortuito seja desconsiderado, tratando-se de excludentes de responsabilidade.
A primeira, que assume a definição do risco integral, invoca o principio da equidade, que diz que aquele que lucra com a atividade poluidora deveria arcar, também com o ônus de ressarcir o dano daí resultante, pois este, raramente atinge uma única vitima, constituindo um dano à coletividade, pelo que inviável dispensar o titular da atividade do dever de reparar, concedendo-lhe o único recurso de voltar-se contra o verdadeiro causador do dano.

"Essa definição de risco integral não se encontra nos diplomas legais em vigor, mas, segundo Nelson Nery Junior, é essa a interpretação que deve ser dada à Lei 6.938;81, que delimita a Política Nacional de Meio Ambiente, onde o legislador, claramente, disse menos do que queria dizer, ao estabelecer a responsabilidade objetiva". (DIAS, 2006 ? pág. 725)

A segunda corrente rejeita esta modalidade, por considera-la estranha a nosso ordenamento jurídico; por entrarem os defensores dela em contradição, quando utilizam argumentos da teoria do risco-proveito, que admite as excludentes de responsabilidade; porque a alegação de que o risco integral é a única que atende ao objetivo de repartir entre todos os membros da coletividade o ônus atribuído ao Estado não vale para todos os casos de dano ambiental, em que o poluidor particular agem com uma autorização válida concedida pelo próprio Estado; porque, a ser levado a sério, mesmo as emissões poluidoras consideradas por lei como toleráveis seriam consideradas lesivas e autorizadoras de indenização, quando, na verdade, são incômodos que devem ser tolerados pela coletividade.
Importante destacar a função prevencionista, que uma legislação forte exerce sobre os agentes produtivos, tendo como finalidade o desestimulo à poluição.

"Todavia não podem, não podem o jurista, o sociólogo, os cientistas em geral contentar-se com essa aceitação do fato consumado. Ainda que, entre os seus resultados, o instituto da responsabilidade civil encerre o da prevenção, por desencorajar, pela perspectiva do ônus da reparação, os possíveis agentes da poluição, não é satisfatório esse alcance. É preciso aperfeiçoar a reação ao flagelo". (DIAS, 2006 ? pág. 725)

Este aperfeiçoamento a reação ao flagelo necessita ser concertado entre as funções legislativas, judiciárias e executivas, ademais de uma militância social coerente, fazendo com que, os princípios da Política Nacional de Meio Ambiente possam chegar na ponta, ou seja, que os acontecimentos em terreno possam ser acompanhados, disciplinados, sancionados e, principalmente, que façam ressonância na definição das políticas públicas, na apreciação das ações para reparar o danos e na produção de legislação que discipline o assunto.


5. Considerações Finais


A pesquisa alcançou os objetivos pretendidos, quais sejam: estudar a doutrina do Direito Ambiental nos aspectos conceituais do mesmo; estudar a ética ambiental, a divisão de competências em matéria ambiental e a questão da responsabilidade civil para os danos ambientais. Aplicamos a metodologia de pesquisa proposta, fichamos as obras, analisamos os pontos de vistas conflitantes e congruentes, introduzimos nossos pontos de vista face às posições adotadas pelos doutrinadores. Nosso conhecimento do assunto sofreu significativo aporte, onde percebemos haver incorporado muitas informações sobre o Direito do Meio Ambiente, e sua relação com outras matérias, tais como, Direito Constitucional, Direito das Obrigações e Responsabilidade Civil.


6. Referencias Bibliográficas:


NALINI, José Renato. Ética Geral e Profissional. 4° ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental. 7° ed. São Paulo: Saraiva, 2006.
GUERRA, Sidney César Silva. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Frei Bastos, 2005.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros
Editores, 2006.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
DIAS, José de Aguiar. Da Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro: Editora Renovar, 2006.
MANUAL DE METODOLOGIA CIENTÍFICA. Itumbiara: Instituto Luterano de Ensino Superior, 3ª ed, jan. 2006. 65p.
http://www.forumsocialmundial.org.br/download/Chavez_speech_at_Porto_Alegre.pdf