DIREITO ADMINISTRATIVO: REGIME JURÍDICO - CONCEITO DE “ESTATUTO” - LEGISLAÇÃO QUE REGE DETERMINADAS CATEGORIAS DE SERVIDORES PÚBLICOS

PRIMEIRA PARTE: 

 

I - REGIME JURÍDICO:

“Regime Jurídico”, segundo José Celso de Melo Filho “É o conjunto de regras que disciplinam os diversos aspectos  das relações estatutárias, mantidas pelo Estado com os seus agentes. A expressão regime jurídico dos servidores públicos, que é ampla, abrange todas as normas relativas: a) às formas de provimento; b) às formas de nomeação; c) à realização do concurso; d) à posse; e) ao exercício, inclusive hipótese de afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo de serviço; f) às hipóteses de vacância; g) à promoção e respectivos critérios, bem como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios mínimos); h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária; i) às reposições salariais e de vencimentos; j) ao horário  de trabalho e ponto, inclusive regimes especiais de trabalho; k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de custo e acumulações remuneradas; l) às férias, licenças em geral, estabilidade, disponibilidade, aposentadoria, m) aos deveres e proibições; n) às penalidades e sua aplicação; o) ao processo administrativo” (Constituição Federal Anotado – Saraiva, 1984, p. 167) (também, Adin n. 766-1, JSTF, Lex, 190/40).  De forma mais sintética -  "regime jurídico" - segundo doutrina  Cretella Jr. "é o conjunto dos direitos e deveres que emergem da relação de função pública"  “(...) O Ministro José Celso de Mello Filho, sobre “Regime Jurídico dos Servidores Públicos”, assim doutrina: “É o conjunto de regras que disciplinam os diversos  aspectos das relações estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes. A expressão regime jurídico único dos servidores públicos, que é ampla, abrange todas as normas relativas: a) as formas de provimento; b) às formas de nomeação; c) à realização do concurso; d) à posse. e) ao exercício, inclusive hipótese de afastamento, de dispensa de hipóteses de vacância; g) à promoção e respectivos critérios, bem como avaliação do mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios mínimos); h) aos direitos e às vantagens  de ordem pecuniária;  i) às reposições salariais e de vencimentos; j) ao horário de trabalho e ponto, inclusive regimes especiais de trabalho. k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações diárias, ajuda de custo e acumulações remuneradas; l) às férias, licenças em geral, estabilidade, disponibilidade, aposentadorias, m) aos deveres e proibições; n) às penalidades e sua aplicação; o) ao processo administrativo” (Constituição Federal Anotada, Saraiva, 1984, p. 167; também ADIn. 766.1, JSTF, Lex, 190/40).

 

JURISPRUDÊNCIA:

Supremo Tribunal Federal - Regime Jurídico Único – iniciativa das leis:

“Já se firmou nesta Corte o entendimento de que no tocante a leis que digam respeito a regime jurídico do servidor público, seu projeto é de iniciativa exclusiva do Governador do Estado-membro, aplicando-se-lhe, portanto, a norma que se encontra no artigo 61, II, c, da Constituição Federal. No caso, como salientado na inicial, o projeto que deu margem à Lei objeto desta ação direta de inconstitucionalidade foi de iniciativa parlamentar, razão por que incorre ela em inconstitucionalidade formal. Ação julgada procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 9.844, de 24 de março de 1993, do Estado do Rio Grande do Sul” (JSTF – Lex 217/22) (idem, JSTF-Lex 217/22 e JSTF-Lex 217/30, ADIn 864-1RS).

Jurisprudência Catarinense - Regime Jurídico único:

"O regime jurídico único exigido pela Carta Magna, no caso dos municípios, somente poderá ser o institucional, porquanto 'a adoção do regime celetista indicaria terem essas entidades políticas renunciado à competência legislativa que expressamente lhes fora outorgado pelo art. 39 da C F, inconcebível no regime federativo em que vivemos' (Diógenes Gasparini) (...)" (Apel. Civil  em MS n. 4.847, Lages, Rel. Des. Eder Graf, DJ n. 9.353, de 08.121.95, p. 18).

“(...) consequentemente, não incide em inconstitucionalidade  a Lei Complementar n°. 28/89, ao determinar o enquadramento automático dos servidores celetistas no regime jurídico único, posto que a Lei Maior deu-lhes estabilidade, mesmo àqueles admitidos sem concurso, desde, é claro, que satisfeitos os pressupostos ínsitos no art. 19 ADCT” (Apel. Civil 88.084570-6, Capital, Rel. Des. Vanderlei Romer, DJ 9.962, de 5.5.98, p. 24).

"(...) Sabemos que o tema concernente à disciplina normativa da remuneração funcional submete-se ao regime jurídico dos servidores  públicos, que - consoante  já proclamado pelo Supremo Tribunal  Federal (Adin 766-RS, Rel. Min. Celso de Mello) - 'corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes, na realidade, a cláusula  constitucional pertinente ao regime jurídico dos servidores públicos - precisamente em virtude da extensão de sua abrangência conceitual - compreende, como pude enfatizar no julgamento da Adin 766-RS, de que fui Relator 'todas as regras pertinentes (a) às formas de provimento; b) às formas de nomeação; c) à realidade do concurso; d) à posse; e) ao exercício, inclusive na hipótese de afastamento, de dispensa de ponto e  de contagem de tempo de serviço; f) às hipóteses de vacância; g) à promoção e respectivos critérios, bem com avaliação de mérito e classificação final (cursos, títulos, interstícios mínimos); h) aos direitos e às vantagens de ordem pecuniária; i) às reposições salariais e aos vencimentos; j) ao horário de trabalho e ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho; k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações diárias, ajudas de custo e acumulações remuneradas;  l) às férias, licenças em geral, estabilidade, aposentadoria; m) aos deveres e proibições;  n) às  penalidades e sua aplicação; o) ao processo administrativo' (...)" (MS n. 96.003770-5, Capital, Rel. Des. Eder Graf, DJ n. 9.501, de 18.06.96, ps. 2/3).

“(...) Tendo em vista a orientação da jurisprudência do STF no sentido de que não há direito adquirido a regime jurídico, o Tribunal, por maioria, conheceu  e deu provimento a recurso do Estado de Santa Catarina contra acórdão do Tribunal de Justiça local que, fundado, no princípio da intangibilidade do direito adquirido e no da irredutibilidade  de vencimentos, determinou a observância, no reajuste  da parcela remuneratória incorporada por servidor em razão do anterior exercício de cargo em comissão (estabilidade financeira) dos mesmos critérios aplicáveis ao reajuste dos vencimentos dos atuais ocupantes daqueles cargos. Considerou-se que o instituto da estabilidade financeira visa manter o padrão de vida do servidor quando este ocupava cargo em comissão, conservando, portanto, o valor nominal da remuneração por ele percebida, não implicando o direito a ter seus vencimentos atrelados aos dos atuais ocupantes de cargos em comissão. Afastou-se , também a alegada ofensa ao princípio da irredutibilidade  de vencimentos uma vez que não houve  decréscimo no valor nominal da remuneração dos servidores beneficiados pela referida estabilidade financeira. Concluiu-se, ainda, não se é aplicável á espécie  o par. 4°, do art. 40 da CF – que determina a extensão aos inativos de quaisquer benefícios  ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade -, porquanto não houve tratamento diferenciado entre os servidores em atividade e os inativos. Precedentes citados: SS(AGRG) 761 –PE (DJU de 22.3.96); RE 193.810-SC (DJU de 6.6.97). Vencidos os Ministros Maurício Corrêa, Marco Aurélio, Néri da Silveira e Carlos Veloso.’ RE 226.462-SC, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 13.5.98, (in Informativo STF n. 110 – 11 a 15.5.98) (...)”  ( RE Civil n. 96.006404-4, Capital, Rel. Des. Wilson Guarany, DJ 10.057, de 19.9.98, pág. 2).

 

II - SEGUNDA PARTE: 

"Estatuto" - segundo se depreende de ensinamentos léxicos, constitui-se em: "1. Lei Orgânica de um Estado, sociedade ou associação; Constituição, ordenação, regra; regulamento. 2. Por extensão: Conjunto de Leis, de regras; Código (...)" (Aurélio Buarque de Holanda, in Novo Dicionário Aurélio, Ed. Nova Fronteira, 1ª edição, 1989).

Como resultante do regime estatutário temos: “a) conjunto de regras e regulamentos impostos unilateralmente pelo Estado; b) recrutamento mediante nomeação, isto é, decisão unilateral da autoridade pública; c) uniformização de condições impostas a todos os servidores; d) alterabilidade do regime por parte da Administração Pública; e) irredutibilidade dos benefícios outorgados; f) proibição de ampliação arbitrária de vantagens, regras essas que em seu conjunto se aplicam a servidor vinculado à atividade administrativa típica, onde prevalece o interesse do Poder Público” (Júlio Bernardo Carmos, Ed. NDJ LTDA, 1992, SP, p. 533). 

Segundo doutrina T. Brandão Cavalcanti, “verifica-se, entretanto, atualmente, uma tendência bem generalizada para a integração dos funcionários em um quadro estável, sujeitos a normas também estáveis, disciplinando as suas atividades. É o que geralmente  se chama — Estatuto — conjunto de normas disciplinares da atividade dos funcionários do Estado. Essas normas, porém, embora estáveis, não podem atribuir privilégios nem situação excepcional aos funcionários, por isso que se acham sujeitas aos princípios  gerais que identificam o direito público e administrativo” (in Tratado de Direito Administrativo, Vol. IV, 5ª. ed. , Ed. Freitas Bastos, SP, 1964, p. 35).

O mencionado jurista ressalta ainda que os ‘estatutos’, sob o aspecto formal, dividem-se em gerais e especiais. Aos primeiros interessam à generalidade dos funcionários, enquanto que os segundos a uma determinada categoria” (ibidem, p. 27). Ivan Barbosa Rigolin, sobre “Estatuto”  faz as seguintes observações: “Os incontáveis ardorosos defensores do regime estatutário para o servidor público no Brasil, entre os quais se incluem Hely Lopes Meirelles, Caio Tácito, Sérgio de Andrea Ferreira, Celso Antonio Bandeira de Mello, Adilson Abreu Dallari Jr., Diógenes Gasparini, Paulo Neves de Carvalho, Antonio Augusto J. Anastácio, Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Sérgio Luiz Barbosa Neves, e outros mais ainda, batem-se por ele exatamente em razão disto:  é o regime que permite alterações quase  ilimitadas das regras, que a Administração por si só estatui na lei, ‘respeita-se tão-somente o mínimo constitucional (hoje em verdade não assim tão mínimo...), e, no mais,  não se fala em direito adquirido para os estatutários - o que  seria impensável quanto a servidores contratados! As regras cambiam ao sabor da vontade da lei,  que a Administração produz e o Congresso, às vezes com alteração, aprova.

Themístocles Brandão Cavalcanti, em 1946, já ensinava: ‘O Estatuto legal dos funcionários emana da vontade do Estado, nele se acham estipulados os direitos de deveres, ao Estado cabe modificar as normas desse Estatuto. Além  do mais, a admissão ao serviço é um ato unilateral,  sujeito apenas às leis e à vontade do Estado, a este cabendo até a auto limitação do seu arbítrio de atividade’ (O Funcionário Público e o seu Estatuto, 2a.  Ed., RJ, Freitas Bastos, 1946,  p. 89). “Mas uma insidiosa amnésia parece ter assolado o legislador federal” (ibidem, p. 50).

Em que pese as considerações de Rigolin, é evidente que o direito evolui  e que bom que esses renomados juristas  por ele citados  não pensem  mais como se pensava por volta do ano de 1946 - período que antecedeu ao Estado Novo - protagonizado pela ditadura  Vargas (que, diga-se de passagem,  participou da República Velha, inclusive, como Ministro do Governo Washington Luiz e Governador do Estado do Rio Grande do Sul, tendo sucedido Borges de Medeiros), cujo governante passou a ver o servidor público também como titular de direitos adquiridos contra um Estado neoliberal,  prepotente e ditador, obtemperado já ao capitalismo selvagem e ao fenômeno da globalização.  Há que se registrar que todas as disposições previstas nesta Lei são direcionadas - sem qualquer sombra de dúvida - aos servidores públicos (policiais civis) por ela atingidos. A rigor, são disposições outorgadas pelo Poder Público num sentido unilateral, com o objetivo principal de definir direitos e deveres desse grupo ocupacional. 

 

SERVIDORES PÚBLICOS OU FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS

Sobre o assunto, ver também o art. 37, XIX, CF e 19, ADCT.  Como exemplo, no Estado de Santa Catarina ainda se utilizava com bastante frequência o termo “funcionário”, mesmo porque a antiga denominação do diploma genérico - Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado (Lei n. 6.675/85)  era anterior da Carta Fundamental (1988). A Lei Federal n. 8.112/90 (RJUSPC-União), omitiu propositadamente o termo “funcionário” (ver art. 2°., do referido diploma federal). Alterou, assim a tradição, denominando a pessoa legalmente investida em cargo público de “servidor”. Dessa maneira, pode-se dizer que o legislador seguiu as normas contidas no art. 24, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - CF-88 (remissão ao art. 39, CF).

 

JURISPRUDÊNCIA:

“(...) O servidor, regido pelo regime estatutário, faz jus à remuneração dos serviços efetivamente prestados e às verbas previstas no Estatuto respectivo, e não às vantagens previstas na CLT”. (Ap.Cv. nº 1999.006632-0, da Capital, rel. Des.  Luiz Cézar Medeiros, DJ nº 10.692, de 30.04.2001, p. 14).