Contribuição de Melhoria: Realizações Sociais

CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA:
Realizações Sociais

IMPROVEMENT TAX:
Social Performs

RESUMO

A discussão proposta neste artigo nos remete a uma reflexão acerca da correta aplicação e aproveitamento dos recursos advindos do tributo Contribuição de Melhoria. O presente estudo apresenta resultados de uma pesquisa realizada na região da AMMOC ? Associação dos Municípios do Meio Oeste Catarinense, formada pelos municípios de Água Doce, Capinzal, Catanduvas, Erval Velho, Herval d?Oeste, Ibicaré, Joaçaba, Lacerdópolis, Luzerna, Ouro, Tangará, Treze Tílias e Vargem Bonita. A pesquisa trata de um estudo descritivo no qual adotar-se-á como procedimento um modelo de análise qualitativa e como instrumentos de coleta de dados um questionário de igual teor para todos os municípios. Os resultados apontam para uma tendência regional de fuga de divisas pela não cobrança ou mesmo pela cobrança parcial do tributo, tendo como motivador a confusa formulação legal com que foi instituída a Contribuição de Melhoria em nosso país e seguida pelos municípios.

Palavras-chave: correta aplicação, aproveitamento dos recursos, Contribuição de Melhoria; fuga de divisas, formulação legal.

ABSTRACT

The issue proposed in this article refers to a reflection about the right application and recovery of resources from the Improvement Tax contribution. This essay presents the results of a survey made at AMMOC - Association of Santa Catarina?s Midwesterners Cities, composed of the cities of Água Doce, Capinzal, Catanduvas, Erval Velho, Herval d?Oeste, Ibicaré, Joaçaba, Lacerdópolis, Luzerna, Ouro, Tangará, Treze Tilias and Vargem Bonita. The research is a descriptive study in which will be adopted as procedure a model of a qualitative analysis, and as instruments of data collection the same questionnaire to all the cities. The results indicate a regional trend to the tax evasion due to the non-charge or the part-charge of the tribute, having as a motivator an extremely confused legal formula that instituted Improvement Tax in our country and that is followed by the cities.

Keywords: correct application, recovery of resources, Improvement Tax; tax evasion, legal formula.

1. Introdução

O poder estatal na esfera municipal pode melhor atender as necessidades locais, pois está em contato direto com os munícipes e seus problemas, demonstrando assim a sua clara importância na organização político administrativa brasileira. Porém desde sua forma mais primitiva os municípios enfrentam dificuldades de ordem política, social e econômica, tais como: autonomia reduzida, êxodo rural e um conseqüente desequilíbrio urbano e principalmente falta de recursos para prestar seus serviços à população.
Desde então as dificuldades só aumentaram, e com os recursos cada vez mais escassos o poder público municipal tem se mostrado incapaz de gerir e sustentar melhorias em sua infra-estrutura, deixando de implantar projetos urbanísticos e sociais.
Pode-se perceber claramente que os municípios não têm recursos para suportar a realização de obras de vultoso custo. Dessa forma, muitas obras e melhoramentos públicos ficam por fazer, não atendendo aos interesses da comunidade. Neste sentido a Constituição Federal da Republica de 1988, deu maior autonomia aos municípios, principalmente no que se refere às competências tributárias e financeiras, e assegurou às entidades políticas da federação um meio eficaz para resolver os referidos problemas, que é o tributos Contribuição de Melhoria.
Identifica-se em meu município a necessidade da aplicação da Contribuição de Melhoria não apenas com a intenção de cumprir uma legalidade, mas sim uma questão social e importante para a continuidade do processo de gestão sustentável que envolve a administração municipal. Luzerna faz parte do grupo de municípios que compõe a Associação dos Municípios do Meio Oeste Catarinense ? AMMOC, localizado numa região central em relação aos 13 municípios associados, destaca-se na produção metal-mecânica, possuindo ainda uma produção agropecuária expressiva, ainda que sua área territorial seja considerada pequena, 116,7 m². Com uma população de 5.528 habitantes, um IDH de 0,855 no ano de 2000 e uma renda per capita de R$ 14.901,64, dados referentes ao ano de 2008, destacamos ainda uma receita que gira em torno de R$ 9.592.420,84 ou R$ 1.735,24 por habitante, desta arrecada-se como Receitas Tributárias (Impostos, taxas e contribuições) R$ 790.722,98 ou 8,24% da receita total ou R$ 146,67 por habitante. (dados extraídos do site oficial do município, luzerna.sc.gov.br), receita essa que poderia ser ampliada com um melhor entendimento e esclarecimento a população da Contribuição de Melhoria.
O Código Tributário do município de Luzerna contempla um Capítulo destinado a regulamentação da Contribuição de Melhoria, Título III ? Das Contribuições ? Capítulo I ? Da Contribuição de Melhoria, sendo este instituído pela Lei Complementar n° 053 de 19 de dezembro de 2006, por se tratar de uma lei ainda recente e a aplicação da Contribuição ter sofrido mudanças em sua abordagem em relação à base de cálculo, onde anteriormente leva-se em conta única e exclusivamente a área da testada do imóvel confrontante com a obra realizada, fato esse com reprovado por entendimento de vários tribunais julgando inconstitucional essa forma de apuração dos valores, adotamos uma nova prática na qual a mais valia se dá em razão da área total do imóvel tendo como fator principal a valorização do imóvel em face a obra pública realizada. Nesse sentido é que buscamos através de trabalho de pesquisa identificar as formas de abordagem da Contribuição de Melhoria.
A Modalidade de tributo à contribuição de melhoria é um instrumento pelo qual é possível ao gestor municipal retornar aos cofres da Fazenda Pública, parte do valor aplicado em obras públicas, decorrente da valorização imobiliária auferida por imóveis de particulares.
Uma forma criada especificamente para a recuperação dos custos de obras públicas, que promovam valorização imobiliária. Assim, especificamente obras que agreguem valor econômico em imóveis de particulares serão exigidos de seus proprietários ressarcimento de parte do valor aplicado na realização da obra, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 (art. 145, III) e nos preceitos legais do CTN ? Código Tributário Nacional, (art. 81 e 82) e o CTM - Código Tributário Municipal (art. 210 a 235).

2. Evolução da Contribuição de Melhoria

Para entender melhor os fundamentos a razão ou o motivo capaz de explicar e legitimar a necessidade da existência da Contribuição de Melhoria podemos recorrer a dados históricos, onde encontramos duas versões relacionadas com o fundamento de sua existência: a anglo-saxônica e a germânica.
O estudo destas duas versões históricas é de grande relevância, pois cada uma delas dará origem a diferentes modelos de Contribuição de Melhoria, com distintos fatos geradores e bases de cálculo. A referência histórica que se faz está ligada a melhoramentos realizados no Rio Tâmisa, na Inglaterra no ano de 1605. Em relação a esse fato Coelho diz:

A Rainha Vitoria, da Inglaterra, resolveu retificar o rio Tâmisa, nas imediações de Londres, e murar suas margens no trecho citadino. Realizado o empreendimento pela Coroa Britânica, a custos elevados, verificou-se que os súditos de sua magestade, especialmente os londrinos, tinham acabado de obter grande beneficio. O rio já não transbordava, alagando áreas rurais próximas à cidade, tomando-as alagadiças e pantanosas e, por isso mesmo, inaproveitáveis...
... o fato não passou desapercebido, logo a Câmara dos Lords passou a discutir o caso, e chegou à conclusão de que uma classe especial de súditos, obtivera especial vantagem patrimonial: os afortunados proprietários das áreas rurais próximas à cidade, agora ótimas, férteis para a agricultura, urbanizáveis e valorizadas...
... resolveram então, instituir um tributo específico com a finalidade de retornar aos cofres do tesouro, a valorização imobiliária decorrente daquela obra pública, cuja base de cálculo seria precisamente a expressão financeira do valor econômico agregado nos imóveis de proprietários particulares, Assim, os Britânicos criaram o tributo Contribuição de Melhoria. (COELHO, 1999, p. 74-75)

Nesse modelo pode-se notar uma estreita relação entre o surgimento do tributo e uma imposição de uma valorização imobiliária ocasionada pela realização de uma obra pública.
Outra referência histórica vem do modelo germânico, nascido na Prússia em 1875, onde aplicaram a Contribuição de Melhoria para fazer reparação dos gastos públicos em virtude da realização de obras. De acordo com Coelho:

Outra matriz histórica da Contribuição de Melhoria nos vem da Alemanha, fulcrada juridicamente no direito romano, mas com sentidas influências do Direito Germânico, extremamente atento ao senso comunitário e a repartição dos custos sociais, na paz e na guerra. Pragmaticamente, porém, deixaram de lado o fator "valorização", para se fixarem no custo da obra". O benefício não é tomado como base de cálculo, mas como indicativo do contribuinte (o dono do imóvel ma área de interesse).
Relatam os doutos que o "Beitrag" alemão liga-se aos planos de urbanização e às leis de construção, apresentando-se como um tributo destinado a recuperar a "posteriori" o gasto estatal com obras públicas, sem nenhuma finalidade eqüidosa, como ocorre com a contribuição de matriz inglesa (já que lá se invoca a eqüidade para cobrar dos que são valorizados em suas propriedades em razão de obras públicas financiadas por toda a sociedade, pois é óbvio, os recursos públicos advêm dos tributos pagos pela sociedade como um todo). (COELHO, 1999, p. 74-75).

O primeiro modelo tem como fundamento a eqüidade, determinando os contribuintes e a base de calculo conforme a valorização individual de seus imóveis, já na visão Germânica o que se leva em consideração é o gasto público, ou seja, o beneficio não é tomado como base de cálculo, o tributo destina-se a recuperar todo gasto estatal, decorrente da realização da obra pública.
No Brasil a Contribuição de Melhoria surge pela primeira vez na Constituição Federal de 1934:

Art. 124 ? Provada a valorização do imóvel por motivo de obras públicas a administração, que as tiver efetuado, poderá cobrar do beneficiários Contribuição de Melhoria.

Atualmente está contemplada na Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 de uma forma simplificada:

Art. 145 ? A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, poderão instituir os seguintes tributos:

III ? Contribuição de Melhoria, decorrente de obras públicas.

No Brasil adota-se um sistema misto, no qual a Contribuição de Melhoria é feita através do critério de valorização imobiliária, tendo como limite total o custo da obra, estando claramente descrito no Código Tributário Nacional, em seus Artigos 81 e 82 onde vemos todos os requisitos mínimos necessários para que se possa efetuar a cobrança.

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior;
III - regulamentação do processo administrativo de instrução e julgamento da impugnação a que se refere o inciso anterior, sem prejuízo da sua apreciação judicial.
§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função dos respectivos fatores individuais de valorização.
§ 2º Por ocasião do respectivo lançamento, cada contribuinte deverá ser notificado do montante da contribuição, da forma e dos prazos de seu pagamento e dos elementos que integram o respectivo cálculo.

Já no município de Luzerna, além das diretrizes da Constituição Federal e do Código Tributário Nacional estamos amparados pela Lei Complementar 053 de 19 de dezembro de 2006, a qual institui o Código Tributário Municipal de Luzerna (SC), estabelecendo assim os direitos e obrigações que emanam das relações jurídicas referentes a tributos de competência municipal, distribuição de receitas tributárias e de rendas que constituem a receita do Município. Instituindo e definindo normas para a Contribuição de Melhoria.

Art. 210. A Contribuição de Melhoria cobrada pelo Município é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

O princípio fundamental do sistema tributário é a legalidade, pois, não há tributo que não seja preconizado pela lei formal e material, que descreva a hipótese da incidência, a base de cálculo, com a identificação do sujeito ativo e passivo. A legalidade desse princípio encontra-se descrito no artigo 150, parágrafo I da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, que diz o seguinte: "sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I ? exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça".

Tendo desta forma amparo legal previsto, e respeitando a aplicação dos princípios dos tributos em geral, se faz necessária revermos alguns pontos, afim de bem entendermos a Contribuição de Melhoria: para os impostos destaca-se a capacidade contributiva do contribuinte; para as taxas, o princípio justificador é o da retribuição ou remuneração dos serviços públicos; já em relação às contribuições de melhoria, prevalece a ideia de "valorização do bem em face à realização de uma obra pública". Geraldo Ataliba associa o tributo ao principio da atribuição da mais-valia imobiliária gerada pela obra pública, pois, se o proprietário não concorre com a obra, a qual gera valorização do seu imóvel, não deveria este ser beneficiado pelo benefício, impedindo assim que haja lucro com a valorização sem esforço.
A Contribuição de Melhoria é um tributo de competência comum a União, Estados, Municípios e do Distrito Federal. Tal competência pode ser ratificada no Art. 3° do Decreto-Lei nº 195, de 24 de fevereiro de 1967.

Art 3º A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste Decreto-lei.

Estranhamente, através dos estudos realizados pude perceber que este tributo aparece sendo aplicado na esfera municipal, fato esse que pode induzir ao equivoco de que se trata um tributo exclusivamente municipal.



3. O Fato Gerador

As taxas e as contribuições de melhoria, diferentemente dos impostos, são tributos vinculados. Vinculados a uma atividade estatal, tendo por fato gerador a valorização imobiliária decorrente de uma obra pública, sendo essa valorização fator preponderante na hipótese de incidência do tributo, sem a qual o fato gerador não se completa.
Assim temos como fato gerador da contribuição de melhoria o benefício acrescido a um bem imóvel particular decorrente de obra pública, mas para que se consiga definir esse beneficio não basta ter sido realizada obra ou ter ocorrido incremento imobiliário, mas sim haver direta relação entre a obra e a valorização. Podemos determinar então os seguintes elementos pertinentes ao fato gerador:
a. Necessidade de valorização: neste aspecto convém firmar a posição da necessidade real de comprovação da valorização, tendo a convicção de que a obrigação de pagar não decorre da obra, mas da valorização imobiliária.

b. Necessidade que essa valorização ocorra sobre bens imóveis: podemos citar aqui o Decreto Lei n° 195 de 1967, o qual trata especificamente da contribuição de melhoria, inclui em seu artigo 2°, que o fato gerador do referido tributo será a valorização do imóvel de propriedade privada em virtude de obras públicas.

Diante dos elementos fundamentais valorização imobiliária e obra pública, observa-se que a contribuição de melhoria se apresenta como um tipo de tributo vinculado que tem por hipótese de incidência uma ação estatal. Destacamos ainda que o fato gerador da contribuição de melhoria é instantâneo, ocorrendo uma única vez. Para tanto o pagamento também é único e deve ocorrer após o termino da obra, uma vez identificada a valorização do imóvel, sendo assim a conclusão da obra condição fundamental para a cobrança, fato esse definido no art. 9° do Decreto-Lei n° 195

Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, de modo a justificar o início da cobrança da Contribuição de Melhoria, proceder-se-á ao lançamento referente a esses imóveis depois de publicado o respectivo demonstrativo de custos.

4. Base de cálculo, limite total e individual

Para o tributo Contribuição de Melhoria a base de cálculo pode ser descrita como sendo o limite total do custo da obra, sempre observando a valorização proporcional individual e particular de cada imóvel, auferido pela obra pública.
Assim para que se configure o fato imponível da contribuição de melhoria, não basta que haja obra - que, em tese ensejaria (taxa) - nem basta que haja incremento patrimonial, que ensejaria (imposto). É preciso haver direta relação entre a obra e a valorização.
Nota-se desta forma que o núcleo para a base de cálculo é o benefício real que a obra aferiu ao bem imóvel da zona beneficia. Ocorrendo então deste fato o ressarcimento ao poder público do custo total que a obra teve aos cofres públicos, este deve ser dividido proporcionalmente entre todos os imóveis beneficiados, conforme descrito no Decreto-Lei n° 195/67, art. 3°, § 2°:
a. não poderá exceder ao custo da obra (limite total, limite global);
b. não poderá exceder o benefício, imobiliário (limite individual).
Reforçando essa posição citamos o Código Tributário Nacional ? CTN, em seu art. 81 define:

Art. 81 ? A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Diferencia-se assim os limites totais ou globais dos limites individuais, onde podemos acrescentar que dentro dos custos totais ou globais da obra será incluído nos orçamentos o montante investido em estudos, projetos, fiscalização, desapropriações, administração, execução e demais investimentos necessários a geração de benefícios aos imóveis situados na zona de influência. No ponto de vista individual a base de cálculo será formada adotando-se como critério o calculo a ser realizado a partir do benefício individual resultante da obra.

5. Contribuinte

Conforme determina o Código Tributário Nacional identifica-se o Sujeito passivo ou contribuinte no art.123 inciso I:

Art. 121 Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributos ou penalidade pecuniária.
Parágrafo único ? O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:
I ? contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador;

Entende-se por contribuinte da contribuição de melhoria o proprietário de imóvel ao qual se aferiu benefício em virtude da realização de obra pública. Devendo este ser proprietário no período legal de lançamento do tributo, ou em caso de transferência do mesmo a responsabilidade será imputada ao novo proprietário, art. 8° caput Decreto-Lei 195/67:

Art. 8° Responde pelo pagamento da Contribuição de Melhoria o proprietário do imóvel ao tempo do seu lançamento, e esta responsabilidade se transmite aos adquirentes e sucessores, a qualquer título, do domínio do imóvel.


6. A Contribuição de Melhoria nos municípios da AMMOC

Neste capítulo serão apresentados os resultados de uma pesquisa realizada na região da AMMOC ? Associação dos Municípios do Meio Oeste Catarinense, formada pelos municípios de Água Doce, Capinzal, Catanduvas, Erval Velho, Herval d?Oeste, Ibicaré, Joaçaba, Lacerdópolis, Luzerna, Ouro, Tangará, Treze Tílias e Vargem Bonita. Estudo esse realizado no programa de Especialização em Administração Pública ? UNOESC Joaçaba ? SC, sendo que o mesmo aborda aspectos relevantes e direcionados as práticas legais e formas de cobrança do tributo instituído com Contribuição de Melhoria.
A metodologia aplicada aqui determina uma abordagem descritiva na qual adotar-se-á como procedimento um modelo qualitativo como instrumentos de coleta de dados e análise. Os resultados apontam para uma tendência regional de fuga de divisas pela não cobrança ou mesmo pela cobrança parcial do tributo, tendo como motivador a confusa formulação legal com que foi instituída a Contribuição de Melhoria em nosso país e seguida pelos municípios. Ainda que ciente das dificuldades técnicas que todo esse processo despende apontou alguns fatores que tentam justificar essa prática, entre eles podemos citar: Razões políticas onde a proximidade e estreita relação entre o poder político e os munícipes, proprietários dos imóveis, torna a cobrança dolorosa e uma missão árdua, embora isso não justifique os atos administrativos ou sua omissão no caso da aplicação deste tributo. Um agravante apontado está relacionado à confusa formulação legal adotada no Brasil, onde vemos divergências e até recursos judiciais contra as poucas tentativas de implantação.



7. Estudo dos Questionários

O instrumento de pesquisa foi respondido pelos 12 (doze) representantes dos municípios pertencentes à AMMOC. O questionário é formado por 12 (doze) questões de igual teor, descritivas, encaminhadas a cada uma das Prefeituras via sistema de e-mail, precedidos por um contato via telefone com os servidores, o quais na sua maioria técnicos tributários e agentes administrativos, fato esse comprovado pela resposta da primeira questão, onde pedíamos ao servidor que identifique o município a que pertence e o cargo/função que exerce.
Na seqüência o estudo aborda os aspectos e embasamentos legais ao qual o tributo está vinculado dentro do escopo de leis do município. Observou-se que apenas 01 (um) município não possui lei específica tratando do assunto, os demais municípios demonstraram possuir regulamentada a Contribuição de Melhoria. Quanto à aplicação efetiva do tributo por parte do poder municipal obtivemos as seguintes respostas, em uma das enquetes apresentou-se a resposta "sempre que necessário", dois servidores pesquisados responderam que não há cobrança em seu município, os demais, somando 9 membros do grupo de municípios objeto da pesquisa afirmaram positivamente com relação à aplicação do tributo.
Aos entrevistados que responderam negativamente em relação à aplicação efetiva do tributo foi indagado que se determine uma justificativa legal, administrativa ou de política pública que embase e de sustentação para essa prática. Ocorreu assim uma resposta com a seguinte redação: "As obras na maioria das vezes são feitas através de convênio com o estado ou a união, portanto o município investe pouco recursos próprios".
Buscou-se também identificar de que forma é cobrada a Contribuição de Melhoria em seu município (forma de cálculo, critérios e demais procedimentos), para essas indagações recebemos os seguintes posicionamentos dos entrevistados: cinco municípios apontaram como princípio para o cálculo da contribuição, o quanto obtiveram de valorização os imóveis beneficiados pela obra, tendo sempre como limite o custo da obra. Como observa-se na resposta transcrita por um dos pesquisados: "Nós cobramos pela valorização que cada imóvel sofreu, tendo como limite o custo da obra. Nesta valorização são levadas em consideração a área do terreno, testada, área construída e localização e valorização. Antes da execução da obra uma comissão passa para avaliar cada imóvel retornando após sua conclusão. É publicado um Edital informando dos custos da obra, qual a rua beneficiada, oportunizando cada proprietário questionar a valorização do seu imóvel, sendo só depois lançado Edital de cobrança."
Em três amostras encontra-se a resposta negativa em relação a cobrança da contribuição, mas possuem fórmula de calculo, a qual prioriza a testada do imóvel para a devida cobrança, como demonstram a resposta aqui transcrita: "Não estamos cobrando. Mas temos a fórmula: Pega a metragem da testada do lote e mede-se a largura da rua. Multiplica a testada pela metade da largura da rua e o resultado multiplica pelo valor do metro quadrado." e "Valor total da obra dividido pelos m² da obra vezes largura da rua vezes testada do imóvel." E os demais não responderam a essa indagação.
A pesquisa bordou na seqüência os aspectos referentes às dificuldades jurídicas ou administrativas encontradas na elaboração e cobrança da contribuição, enfrentadas pelas administrações municipais, obtendo o seguinte posicionamento dos agentes inquiridos: 6 amostras retornaram com um posicionamento salientando que não obtiveram até o momento nenhuma dificuldade na cobrança, sendo 3 delas justificaram essa resposta em virtude da não aplicação e cobrança da contribuição de melhoria. Ainda nessa questão obtivemos 2 respostas que retratam uma dificuldade na elaboração da forma de cobrança e até na interpretação das leis que regulamentam esse tributo. "A dificuldade encontrada foi como elaborar uma forma para cobrar já que as Leis não possuem uma maneira objetiva e sim subjetiva. Quanta a população esta estava acostumada à cobrança por metro quadrado, ainda não está fácil fazer a população compreender a mudança na forma de cobrança. Nosso CTM foi adequado ao CTN em 2006". As demais amostras não apresentaram resposta.
Requeridos a esclarecer sobre a existência de uma "Comissão de Avaliação de Imóveis" e sua função e atuação desta no processo de cálculo da contribuição de melhoria, 7 (sete) observações apontam a mesma resposta negativa quanto à existência e a atuação de uma comissão, em 2 casos a comissão é constituída para dirimir questões específicas e nos 3 apontamentos seguintes obtive respostas positivas afirmando que a constituição e atuação da referida comissão analisando a obra antes e depois de concluída, e do processo de aplicação da contribuição de melhoria como um todo. Demonstro através da resposta a seguir: "Ela colabora diretamente com o outro pessoal envolvido (contador, secretário de administração e assessor jurídico). Participam da juntada de projetos, planilhas, editais, correspondências, reuniões, cálculos, coleta de assinaturas."
Na coleta de informações para constituir esta pesquisa solicitou-se que fossem identificados valores referentes ao montante que cada município arrecadou com a Contribuição de Melhoria no ano de 2009 e quais os valores de investimento em obras pela prefeitura que reverteram em contribuição. Nesta questão obtive alguma resistência por parte da maioria dos entrevistados em virtude principalmente da alegação de sigilo dos dados de arrecadação e investimentos do município, cabe uma observação, pois considero fraca e sem fundamentos essa justificativa, pois ocorre um descumprimento dos princípio administrativo da Publicidade, já que estes dados são de domínio público e deveriam ser levados ao conhecimento de todos, colaborando assim para a transparência da administração pública. Obtive nesta questão 9 retornos negativos quanto ao montante arrecadado com a aplicação da contribuição de melhoria no ano de 2009, sendo justificado pelo fato de não ter ocorrido cobrança no período, obtive ainda 3 respostas apontado um montante médio de arrecadação com a contribuição de R$ 50.000,00 (Cinquenta mil reais). Já com relação aos valores investidos pela administração em obras que reverteram em contribuição de melhoria 6 demonstrações não apresentaram resposta, sinalizado a não cobrança da contribuição e 6 apresentaram valores que somados nos apresentam uma média de R$ 138.525,67 (Cento e trinta e oito mil reais quinhentos e vinte e cinco reais e sessenta e sete centavos). Quando questionei a taxa de inadimplência do referido tributo no ano de 2009 recebi as seguintes colocações: 9 amostras deixar de responder essa questão, justiçando que em virtude da não aplicação do tributo não teriam dados a acrescentar, 1 destacou que em virtude das obras terem sido concluídas no final do ano, faltou tempo hábil para a cobrança dentro do período de abordagem da pesquisa, obtive ainda uma posição de um participante indicando 75% de inadimplência no período e apenas uma amostra indicou que todos os proprietários de imóveis onde ocorreram as obras e assim a incidência da contribuição pagaram o tributo.
Como última abordagem os servidores responsáveis por responder a pesquisa para comentar a situação da Contribuição de Melhorias nos seus municípios, ficaram livres para comentar e realizar uma avaliação do processo como um todo. (Grau de dificuldade, reclamações dos contribuintes, reflexos políticos, etc.). Obtive apenas 3 respostas consistentes nessa abordagem com a seguinte descrição:

A dificuldade esta nos contribuintes de baixa renda, que deveriam requerer e comprovar o enquadramento na Lei 132/2006, Na maioria das vezes eles são Notificados e não se dirigem aos órgãos competentes, ficando posteriormente a cobrança judicial sem ter meio de cobrança. Outro fato é a topografia do município que na maioria das vezes encarecem em muito a Contribuição e dificultando no momento da detonação e pavimentação.

A dificuldade de cobrar é o valor da obra. A maioria dos contribuintes tem poder aquisitivo muito baixo, portanto é difícil tributar os mesmos. A lei ainda não é clara para se saber como calcular a contribuição de melhoria.

Não há o que se comentar, uma vez que as administrações não se preocupam com a receita de contribuição de melhoria.

Uma analise mais ampla de todos os dados coletados indica uma característica freqüente na maioria dos municípios da região pesquisada, apontando para uma opção de não aplicar o tributo Contribuição de Melhoria mesmo estando previsto nos Códigos Tributários Municipais. Uma justificativa para esse fato está na impraticabilidade do tributo, apoiada no fato de que a legislação que regulamenta a aplicação do mesmo é ainda um tabu, para muitas administrações e mesmo para os proprietários que estão acostumados ao sistema de cobrança com base apenas na medida testada dos imóveis. Outra razão está na indisposição política que essa prática pode acarretar a quem faz uso desse tributo, tudo isso ampliado pela proximidade entre o poder público e os proprietários de imóveis em uma região com a predominância de municípios com uma pequena área urbana. Assim os principais oponentes ao Tributo, em geral tem poder político e econômico encontrando base para recorrer ao judiciário, alegando que o poder tributante não cumpre etapas previstas na legislação federal, ou mesmo deixa de observarvar princípios fundamentais como a comprovação da valorização e os acréscimos de valores que caracterizam os benefícios auferidos aos imóveis com a realização da obra pública.

8. Propostas de aplicação da Contribuição de Melhoria

O processo que visa à cobrança da contribuição de melhoria é um ato jurídico complexo, teoricamente definido como uma forma de pagamento compulsório decretado pelo poder público em conseqüência de uma valorização acrescida a um imóvel inserido em uma zona beneficiada por obra pública.
A definição de "valorização", a sua apuração e demonstração é o grande obstáculo na determinação do seu fato gerador. Dada a grande divergência entre as obras realizadas normalmente pelo poder público, no que diz respeito aos benefícios auferidos pelos contribuintes e a conseqüente e evidente valorização de seus imóveis. Uma forma que vem se tornando comum é a formação por parte do poder público de uma Comissão de Avaliação de Imóveis, a qual tem a função de avaliar o quanto acresceu em valor o imóvel após a realização da obra. O município de Luzerna adota essa prática tendo como membros de sua Comissão profissionais relacionados às áreas de Engenharia e do ramo imobiliário, o que da a eles respaldo para analisar com segurança o quanto foi beneficiado cada imóvel envolvido na zona de influência da obra pública. Destacamos ainda que desta forma a determinação da valorização ocorra pela diferença dos valores dos imóveis antes e depois da obra realizada, observa-se também que para alguns autores esse esquema matemático determina a Base de Cálculo para a contribuição.
Temos então a seguinte representação:

Valor do Imóvel Depois da Obra = VIDO
Valor do Imóvel Antes da Obra = VIAO
Valorização do Imóvel = VI (Fator Relativo e Individual de Valorização)

VI = VIDO ? VIAO

A fórmula aplicada com a participação da Comissão de Avaliação de Imóveis nos possibilita uma forma de minimizar os obstáculos deste que nos parece o grande problema técnico a complicar a implantação da contribuição de melhoria que é determinar quanto valorizou cada imóvel individualmente e conseqüentemente chegar a uma somatória dos acréscimos a todos os imóveis envolvidos e beneficiados no processo.
Definido assim o quanto valorizou cada imóvel passamos ao cálculo que irá determinar o quanto deve pagar cada contribuinte, lembrando sempre que os limites globais e individuais não podem ser ultrapassados. Confirmando essa afirmação o Decreto-Lei n° 195/67 no seu art. 3° § 2°:

§ 2° - A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas de influência.

E ainda o que determina o CTN no seu art. 81:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Assim em melhor analise feita com relação ao teto a ser cobrado, devemos nos pautar na defesa dos dois limites (limite individual e limite total). Optando por, preferencialmente, aplicá-los em conjunto de modo a permitir uma análise lúcida e imparcial dos fatos.
A partir da apuração da valorização dos imóveis beneficiados seguimos o que determina o Código Tributário do Município de Luzerna, Lei Complementar n° 053 de 19 de dezembro de 2006, em seu art. 216:

Art. 216. A contribuição de melhoria para cada imóvel, será calculada através da multiplicação do custo Total ou Parcial da Obra com o respectivo Fator Relativo e Individual de Valorização, divididos pela Valorização total dos Imóveis Beneficiados.

E representamos através da seguinte expressão matemática:
Contribuição de Melhoria = CM (quanto efetivamente cabe aos proprietários pagar)
Custo Total da Obra = CTO (ou Parcial ? Refere-se ao limite a ser pago pelos proprietários)
Valorização do Imóvel = VI (Fator Relativo e Individual de Valorização)
Valorização Total dos Imóveis = VTI (Soma da valorização individual de todos os imóveis)
CM = CTO x VI
VTI


A pesquisa deparou-se com alguns autores que, embora em pequeno número, indicam a não existência de alíquota ou uma base de cálculo, estes defendem a idéia de que se comprovada a real valorização do imóvel, esse valor é por si só o montante a pagar como Contribuição de Melhoria, dispensando a aplicação de outro fator.
Nesta etapa é certo e notório que o tributo é de difícil implantação prática, sobretudo pela dificuldade do ente político realizador da obra pública promover com exatidão as avaliações e estimativas de custo, mais próximas da realidade.
A consecução deste trabalho encontrou algumas limitações, entre as quais cabe destacar as dificuldades para a composição da amostra. Nesse sentido, observou-se que os informantes nem sempre são receptivos para responder o instrumento de pesquisa, o que é compreensível, já que os mesmos muitas vezes desconhecem o assunto com tanta clareza e segurança, já que os gestores municipais não tratam deste tema com a importância devida. Inegável é a prática por muitos órgãos da administração pública de contratos de obras com valores acima do que o mercado apresenta como aceitável, gerando assim um desconforto aos gestores públicos a prática e até mesmo a observação deste tributo, o que deveria ser visto como uma continua e importante forma de beneficio social, levando melhoria na infra-estrutura e na qualidade de vida da população.


9. Considerações Finais

A análise das características, aplicação e até mesmo do retorno do investimento em obras através da Contribuição de Melhoria na região da AMMOC ? Associação dos Municípios do Meio Oeste Catarinense, objetivo principal deste trabalho, sinaliza para uma situação de não aproveitamento total desta forma de promoção social que é a Contribuição de Melhoria.
Nesse sentido colaborou-se com o aprimorando dos processos e a efetiva geração de novos recursos o que possibilitará o enfrentamento das muitas demandas sociais que hoje são atendidas pela administração pública, gerando concentração de renda e de riqueza em detrimento de muitos que também necessitam e merecem ser contemplados com esses benefícios, pois é papel dos gestores públicos promover o bem estar e qualidade de vida para todos os munícipes indistintamente.
Impõe-se aos gestores municipais da Região da AMMOC um desafio de desburocratizar os processos legais, implantando ou até aperfeiçoando as leis que definem e regulamentam o tributo em cada município, seguindo os preceitos maiores da Constituição Federal e do Código Tributário Nacional. Esse é um estudo parcial sobre a contribuição de melhoria, pois vimos em partes sua aplicação, em minha visão um tributo justo, se não o mais justo, pois atinge apenas aqueles que tiveram benefício imobiliário com a obra pública, não acarretando ônus ao restante da sociedade, estando, portanto na incumbência do poder público sua aplicação de forma justa.

Referências

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