CONDENAÇÃO DE ESTADO MEMBRO POR INCUMPRIMENTO

1.Noção deIncumprimento

A noção de incumprimento está disposta no artigo 226/CE [1], nos seguintes termos:

"Se a Comissão considerar que um Estado-Membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, formulará um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações.

Se o Estado em causa não proceder em conformidade com este parecer no prazo fixado pela Comissão, esta pode recorrer ao Tribunal de Justiça"

O incumprimento ocorre pela simples violação por partes das autoridades estaduais de regras, norma e princípios obrigatórios do Direito Comunitário, ou seja, na violação deste.

Aincompabilidade entre o direito emanado pelo Estado e as obrigações que decorrem do direito comunitário pode manifestar-se pelas formas mais variadas. Normas e actos de direito nacional podem estar em contradição com o ordenamento juridico comunitário.

Portanto, pode oincumprimentoresultar de um comportamento positivo como de uma abstenção.[2]

[1]

VILAÇA, J sé Luís e GORJÃO-HENRIQUES, Miguel - Tratado de Nice. Coimbra: Livraria Almedina, 2008.

[1] Acórdão de 13/7/72, Comissão c. Itália, proc.48/71,Rec. 1972, pgs.529-536

1.Incumprimento por Acção

Ocorre quando há um comportamento positivo que pode consistir num acto interno determinado, do legislativo, regulamentar ou administrativo, incompatível com o Direito Comunitário existente ou num conjunto de vários actos internos.

Sendo que, neste caso, o processo contra o Estado visa contender com a validade Direito interno. O Tribunal de Justiça Comunitário pode declarar o Direito Nacional contrário ao Tratado e, como tal, ilegal, embora não tenha a competência para proceder à declaração de nulidade ou de inexistência ou à anulação de qualquer norma ou acto de Direito Nacional.

2.Incumprimento por Omissão/Abstenção

No incumprimento por omissão ocorre quando o Estado-membro deixar de adotar, postergar ou se furtar à execução de norma comunitária a que esteja vinculado.

Logo ocorre aomissão do Estado-membro quandodeixa de acatar as decisões emanadas pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Européias.

Como não podia deixar de ser, as funções da ação de incumprimento são várias, dentre elas temos: Reprimir as infrações dos Estados-membros; permitir o controle da maneira como os Estados aplicam os Tratados; estabelecer os deveres dos Estados-membros quando não cumprem as suas obrigações; conhecer as infrações cometidas por um Estado-membro; fazer cessar o incumprimento imputado ao Estado.

Enfim, o processo por incumprimento possui inúmeras finalidades. Contudo, podemos considerar que o objetivo primordial da ação de incumprimento é a de por fim aos comportamentos contrários dos Estados-membros perante a ordem jurídica comunitária, tendo em vista a não aplicação ou aplicação incorreta do direito comunitário, as divergências de interpretaçãocontra os conflitos de competência ou proteção das prerrogativas nacionais.

2- Acção Por Incumprimento

2.1. Tramitação Processual

Os trâmites do processo por incumprimento são diferentes, consoante se trate de uma processo da Comissão Européia contra o Estado membro (artigo 226º) ou de um processo de um Estado-Membro contra outro (artigo 227º).

Logo, esse trâmite varia conforme a entidade que nele goza de legitimidade activa, seja a Comissão ou um Estado-Membro. Sendo que, ambos os casos existe uma fase Pré-Contenciosaou administrativa e uma fase contenciosa, qual analisaremos abaixo.

2.1.1 Fase Pré-Contenciosa

Neste primeiro momento dar-se inicio ao rito da acção por incumprimento. Possuem legitimidade para propor a acção a Comissão e os Estados membro, como exposto acima, logo passemos a verificar quando a Comissão dar origem ao litigio.

Caso a Comissão considerar que há uma infracção ao direito comunitário que justifica uma acção por incumprimento, começa por enviar ao Estado membro em causa uma carta de notificação para cumprir, possibilitando aos Estados-membros a apresentação de observações orais e escritas, fazendo jus ao princípio do contraditório (artigo 227, parágrafo 3.°/CE), nos mesmos moldes do processo promovido pela Comissão contra um Estado-membro.

O Estado membro tem de tomar posição sobre os elementos de facto e de direito que fundamentam a decisão da Comissão de dar início à acção por incumprimento. Perante a resposta ou a ausência de resposta do Estado membro em causa, a Comissão pode decidir enviar um "parecer fundamentado" a esse Estado membro, no qual identifica claramente os motivos pelos quais considera ter havido uma infracção e insta o Estado membro a dar cumprimento ao direito comunitário dentro de um determinado prazo, também fixado livremente pela Comissão

A finalidade destes contactos formais consiste em determinar se existe de facto uma infracção ao direito comunitário e, em caso afirmativo, se a questão pode ser resolvida o mais rapidamente possível sem ter de ser submetida ao Tribunal de Justiça Europeu.

Em função da resposta recebida, a Comissão pode igualmente decidir não dar seguimento ao procedimento de infracção. É o que acontece, por exemplo, quando o Estado membro se compromete de forma credível a alterar a sua legislação ou a sua prática administrativa. Os casos resolvidos desta forma são a maioria.

Quando a acção por incumprimento é proposta por um Estado membro, este só pode fazer depois que a Comissão ser chamada a estabelecer um diálogo prévio com o Estado membro alegadamente infractor.

Caso a Comissão não emita um parecer no prazo a que está obrigada (três meses – artigo 227, parágrafo 4.°) ou emita um parecer negativo, poderá o Estado propor a ação junto ao TJ/CE.

Dentro desse contexto, nota-se que, como o parecer da Comissão não é vinculativo, nos termos do artigo 249, parágrafo 5.°, não há que se esperar pela atuação da mesma. Basta o interesse do Estado para se demandar junto ao Tribunal de Justiça.

2.1.2 Fase Contenciosa

Neste segundo momento, se o Estado membro não der cumprimento ao parecer fundamentado, a Comissão pode decidir submeter o caso ao Tribunal de Justiça Europeu. Os acórdãos do Tribunal de Justiça são diferentes das decisões dos tribunais nacionais. Ao encerrar o processo, o Tribunal de Justiça formula um acórdão em que apenas declara verificada uma infracção. Não pode anular qualquer disposição nacional incompatível com o direito comunitário.

O Estado membro contra o qual foi proferido o acórdão do Tribunal de Justiça é que fica obrigado a tomar as medidas necessárias para se conformar com o acórdão, nomeadamente resolver o litígio que está na base do procedimento de infracção.

O Estado membro não der cumprimento ao acórdão, a Comissão pode submeter de novo a questão ao Tribunal de Justiça, solicitando a aplicação de uma sanção pecuniária compulsória ao Estado membro em causa até este pôr termo à infracção, conforme será analisado no presente trabalho mais a frente.

Cabe ressaltar que o Tribunal de Justiça, em nome da segurança jurídica "não pode subbstituir-se às autoridades nacionais na revogação e desaplicação das normas comunitárias e medidas nacionais consideradas incompatíveis com a ordem jurídica comunitária."[3]

4. Meios de Defesa invocados pelos Estados-membros

Configurado o incumprimento de uma norma comunitária por determinado Estado-membro, este poderá, nos termos do princípio do contraditório e da ampla defesa, invocar os meios defensivos que achar cabível para posterior apreciação e julgamento pelo Tribunal de Justiça Comunitário.

Dentre os inúmeros meios de defesa que são utilizados pelos Estados-membros para se socorrer quando demandados perante o Tribunal de Justiça Comunitário, elencaremos os que mais discussão tiveram. São eles:

a- Inobservância ao princípio da exaustão dos meios jurisdicionais internos (defendem que para que seja justa a ação de incumprimento, a Comissão deveria aguardar a resolução do incumprimento pelos Tribunais nacionais);

b-falta de identificação do objeto do litígio na fase pré-contenciosa (aduzem que muitas vezes a Comissão não fixa o objeto do litígio a que que o Estado-membro está sendo processado);

c- ausência de interesse de agir da Comissão (desenvolvem esta defesa quando a Comissão executa tardiamente a ação de incumprimento contra os Estados);

d-inexistência de culpa (este tipo de defesa é logo descartada pelo TJ, pois o mesmo se baseia exclusivamente em considerações objetivas ^[33], excluindo qualquer dolo ou culpa, na medida em que só lhe cabe apreciar a demanda na conformidade do comportamento do Estado à regra comunitária);

e- eliminação do incumprimento (esta defesa é utilizada quando um Estado membro cessa o incumprimento verificado pela Comissão no âmbito da fase pré-contenciosa. Neste caso, o TJ tem decidido que a situação do incumprimento deve ser apreciada nos termos em que foi apresentada pela Comissão, não sendo as alterações posteriores levadas em consideração pelo órgão julgador;

f- exceção do não cumprimento do contrato (não é aceito pelo TJ, pois o Tratado prevê a possibilidade de um Estado-membro promover uma ação de incumprimento contra outro, justamente para se evitar este tipo de defesa);

g- força maior (O TJ nunca declarou se a força maior é um princípio de Direito comunitário. Porém, sabemos que o TJ sempre rejeitou tal argumento, pois não deve ser levado em conta para razões de ordem prática ou situações de ordem jurídica interna, inclusive constitucional, para se eximir de uma obrigação ^[35] a que está vinculado por força da aceitação do Tratado).

5- O Incumprimento do Acordão Condenatório.

5.1 A inexecução do Acórdão.

Quando ocorre o caso de inexecução voluntária de uma acordão, ou seja, de um incumprimento reinterado, a Ordem jurídica comunitária desenvolveu o mecanisno de defesa com vista a garantir a reposição da legalidade e a plena execução do acórdão do Tribunal de Justiça.

Através do disposto no artigo 228/CE, os Estados-membros que desrespeitarem a decisão do Tribunal de Justiça-TJ em que forem declarados incumpridores da legalidade comunitária, poderão sofrer algumas sanções mediante a propositura de uma nova ação de incumprimento.

Em relação a esta nova ação, o seu trâmite será nos mesmos termos da inicial. A iniciativa da instauração poderá ser tanto da Comissão como de um Estado-membro, sendo o Estado descumpridor notificado sobre a sua "reincidência".

Caso o mesmo não concorde com esta notificação e a Comissão tiver ainda a convicção de que ele realmente não cumpriu a anterior decisão desmotivadamente, ela elaborará um parecer fundamentado e submeterá novamente, já solicitando as sanções que entender cabíveis ao TJ/CE para nova apreciação e condenação, caso este entenda relevante.

As sanções, estas não passam de sanções pecuniárias fixas ou progressivas, que poderão ser solicitadas pela Comissão ao Tribunal de Justiça, como meio de coação para fazer cumprir as normas comunitárias.

5.2Natureza Jurídica da Sanção

No acordão condenatório nomomento qual fixa o pagamento de sanção, esta configura-se comosanção pecuniária,que possui uma naturezacompulsória[4] . A terminologia sanção pecuniária é aplicada uma vez que, implica em um pagamento de uma dada quantia em dinheiro, compulsória

Embora a Comissão possa indicar um montante a ser fixado, caso o descumprimentodo acórdão, a competencia para afixação do montante da sanção pecuniaria pertence em exclusivo ao Tribunal de Justiça.

Quanto à fixação do montante, a Comissão pondera entre três critérios: a gravidade da infração, tendo em conta a importância das disposições comunitárias violadas e os efeitos da infração sobre interesses de ordem geral e particular; a duração da infração e, por último, a necessidade de assegurar o efeito dissuasivo da sanção para evitar as reincidências, afastando assim sanções meramente simbólicas que contenderiam com o efeito útil do novo mecanismo previsto no 228/CE.

Em Julho de 2000, o Tribunal condenou, pela primeira vez, um Estado membro, no caso a Grécia, qual iremos tratar com mais detalhe no próximo item, a pagar uma sanção pecuniária compulsória às Comunidades Europeias, por não ter tomado as medidas necessárias para o cumprimento do acórdão anteriordo Tribunal de Justiça, de 07 de abril de 1992.

O Tribunal reinterou esta jurisprudência, em mais dois acórdãos, Comissão contra Espanha [5] e Comissão contra a França.[6]

Em ambos o caso acima, verificaram-se inovações, em relação ao primeiro caso anteriormente mencionado, resultantes das especificações do incumprimento em causa.

No caso Comissão contra Espanha, o Tribunal de Justiçaaplicou uma sanção pecuniária compulsória anual, e não por base diária, conforme propunha a Comissão, e admitiu o cálculo anual da sanção em função da percentagem de incumprimento de uma directiva.

No caso da Comissão contra França, o Tribunal de Justiça, conforme a letra do Tratado, que expressamente refere montante de quantia fixa ou progressiva, cumulou uma sanção pecuiniária de quantia fixa com uma sanção pecuniária de quantia progressiva, com fundamento no facto de que esta era a resposta mais adequada, por um lado, à inexecução do acórdão anterior e, por outro lado, à situação de incumprimento continuado.

5.3. Comentários Acórdão Comissão contra Grécia (C-387/97 de 04 de Julho de 2000.

Em 1987, a Comissão recebeu uma queixa pelo lançamento incontrolado, por vários municípios da região de Chania (Creta), na torrente Kouroupitos, a 200 metros do mar. Estes resíduos provinham de bases militares, hospitais e indústrias da região.

Em 1992, o Tribunal de Justiça, num primeiro Acórdão, declarou que a República Helénica não tinha tomado as medidas necessárias para eliminar, na região de Chania, os resíduos tóxicos e perigosos, eliminação a fazer sem pôr em perigo a saúde humana e sem causar prejuízo ao ambiente, conforme disposto nas duas directivas comunitárias de 1975 e 1978, que a Grécia deveria ter aplicado a partir de 01 de janeiro de 1981.

Na falta de comunicação das medidas de execução do referido Acórdão, a Comissão lembrou que, em 1993, às autoridades gregas as respectivas obrigações e decidiu, no final de 1995, propor nova acção. Esta possibilidade foi criada pelo Tratado da União Européia ( Tratado de Maastrich), como já exposto no presente Trabalho, qual pode levar à condenação do Estado-Membro em causa no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória ou em montante fixo.

Em 1997, a Comissão pediu, por isso, ao Tribunal de Justiça a condenação da Grécia, o pagamento de 24.600 (vinte e quatro mil e seiscentos) euros por dia de atraso a contar da prolação do novo acórdão.

Nas conclusões apresentadas no caso Comissão contra Grécia, no quadro de primeira acção por incumprimento em segundo grau em que o Tribunal de Justiça aplicou uma sanção pecuniária de quantia fixa a um Estado-Membro, o Advogado-Geral COLOMER inclinou-se no sentido de não qualificar as medidas previstas pelo art. 228º, nº2, do Tratado como sanções.

E isto, em síntese, porque, considerando não ser possível assimilar o regime ali previsto a um procedimento penal, reconduz o processo previsto no art.228º a um processo judicial especial de execução de sentenças.

O respectivo objetivo é conseguir o cumprimento por parte do Estado infractor o mais rápido possível, pelo que qualquer das modalidades da sanção pecuniária prevista é um meio para obter o resultado final, ou seja, a execução do acórdão-e, como expressamente afirma "(…) não como a sanção que seria preciso infligir a um Estado membro como uma punição do seu comportamento ilegal (…).[7]"

Com o regime previsto na disposição em causa " (…) não se procura punir o Estado infractor, mas incitá-lo a executar um acórdão, submetendo-o à coerção que implica uma sanção pecuniária importante (…)."

Tal conceito de coerção integra-se preferencialmente "(…) no processo ordinário de execução de um acórdão (…)".O afastamento pelo Advogado-Geral, de uma componente punitiva nas medidas introduzidas pelo TUE enquanto elemento da noção relevantes de sanção que se pretende adoptar.

O Tribunal de Justiça precisou em relação à respectiva finalidade, que"o processo por incumprimento em virtude do artigo 169º ( actual 226º) do Tratado visa fazer constatar e cessar o comportamento de um Estado membro em violação do Direito Comunitário", pelo que, como por vezes sublinha a doutrina, que não é punição do Estado.

Tal posição não pode transpor-se sem mais para uma qualificação da finalidade do processo hoje previsto no artigo 228º, n.º2, do TCE, tendo em conta a radical modificação do conteúdo do originário artigo 171º do TCEE, com a consequente autonomia do segundo processo por incumprimento a que o legislador acoplou expressamente a possibilidade aplicação de sanções de carácter pecuniário concomitantemente com a nova declaração do incumprimento.

No primeiro acórdão proferido em aplicação do nº2 do artigo 228º do TCE, que condenou um Estado membro infractor no pagamento de umasanção pecuniária de quatia fixa, o Tribunal de Justiça em bom rigor não clarifica a questão da natureza e função domecanismo consagrado por aquela disposição.

O Tribunal , em sede de apreciação da admissibilidade, considera que "não existe aplicação retroactiva das sanções", uma vez que, a sanção pecuniária de quantia progressiva proposta pela Comissão "não pode considerar-se uma sanção penal, dado ser infligida pera influenciar um comportamento futuro".

A contrario, o Tribunal de Justiça parece afastar também a existência de uma componente punitiva ou represiva (mesmo fora do domínio penal), em função do comportamento passado e presente do Estado, persistente contrário ao Direito Comunitário.

O Tribunal de Justiça refere-se sempre a sanções, admite a natureza coerciva da sanção proposta, considerando ainda que o objectivo principal da sanção é que o Estado membro ponha termo ao não cumprimento no mais breve possível, com uma função simultaneamente repressiva.

Conclusão

Após investigações aqui levantadas, concluimos que Diante do narrado, verificou-se que ação de incumprimento representa um grande passo no processo de integração, na medida em que garante, de modo eficaz, o cumprimento das normas comunitárias pelos Estados-membros.

A noção de incumprimento teve também sua evolução, em virtude de hoje o descumprimento abarcar quaisquer violações das normas, regras e princípios inerentes ao Direito comunitário originário e também derivado.

O poder sancionatório comunitário sobre os Estados membros, e o respectivo modelo jurídico actual, configuram-se, no presente, como uma realidade, de jure e de facto, e como uma necessidade.

Uma realidade no que se referepor ser um obejtivo de previsão, uma vez que, aplicação de regrasem regra pelo Direito Comunitário originário, mas também pelo Direito Comunitário Derivado, apesar de a aplicação, na prática, das regras consagradas nem sempre ter observado o rigor dos princípios teóricos. Por outro lado, porque, para todos os efeitos, o ordenamento jurídico comunitário já conheceu, pelo menos, um exemplo de concretização do poder sancionatório sobre os Estados membros e, em geral, exemplos de quase-aplicação desse poder.

De necessidade, por ser um imperativo da legalidade da ordem jurídica comunitária e uma expoente da submissão dos Estados Membros ao Direito Comunitário.

O Tribunal de Justiça também tem o seu papel marcante nesta evolução, visto que, ao interpretar, desenvolver, aprofundar e elaborar o seu entendimento diante dos casos concretos, tem mantido o seu verdadeiro papel de motor da integração jurídica comunitária.

Derradeiramente, a ação de incumprimento também tem atingido os fins a que foi concebida e, além disso, tem sido a viabilizadora da sedimentação do direito comunitáro.

Portanto, a previsão da ação de incumprimento na Constituição Européia corrobora com nosso entendimento de que ela fortalece o respeito pelo acervo comunitário, facilitando a busca da coerência e da homogeneidade das regras comunitárias, para a construção de uma Europa única.

Bibliografia

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- GORJÃO-HENRIQUES, Miguel. Direito Comunitário – Sumários desenvolvidos, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2003.

- QUADROS, Fausto de e MARTINS, Ana Maria Guerra. Contencioso Comunitário. Lisboa: Almedina, 2005.

__________. Direito da União Européia, Lisboa: Almedina, 2004.

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- Uruburu COLSA, Juan Manuel e PÉREZ-BUSTAMANTE, Rogelio. História da União Européia, Coimbra: Coimbra Editora, 2004.

- MESQUITA, Maria José Rangel de. O poder sancionatório da União e das Comunidades Européias sobre os Estados Membros, Coimbra: Almedina, 2006.

- DIREITO, Sérgio Saraiva - A figura do advogado-geral no contencioso comunitário. Coimbra Editora, 2007.

- AcórdãoComissão contra Grécia, Tribunal de Justiça, C-387/97 de 04 de Julho de 2000.

- AcórdãoComissão contra Espanha, Tribunal de Justiça, Proc- C 278/01 de 25/11/2003.

- Acórdão Comissão contra a França, Tribunal de Justiça Proc- C 304/02 de 12/07/2005.

- Acórdão Comissão c. Itália, Proc.48/71, de 13/7/72.