CFEM

 

 

Williane Ramalho Tavares[1]

 

 

 

 

 

1 INTRODUÇÃO

 

 

O estudo tem como objeto a discussão sobre a Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais (CFEM) dado em contrapartida pela exploração dos recursos, concedida aos entes federados.

Dado a importância da atividade de exploração mineral, no exercício de sua competência, a União instituiu uma arrecadação para compensar aos entes federados, pela exploração de seus recursos minerais.

Tendo em vista esse domínio da União sobre os recursos minerais e sua legitimidade para administrá-los, o regime constitucional em vigor, consciente da necessidade da instituição de lei para regulamentar essa exploração dos recursos minerais, possibilitou a criação da Lei n.º 7.990, de 28 de dezembro de 1989, que regula a Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerais.

Porém, criada há mais de 20 anos, a CFEM vem causando infindáveis discussões relativas à sua incidência, fiscalização, às alíquotas cobradas e o emprego dessa arrecadação pelos municípios mineradores que sofrem com os danos causados pela exploração. Em linhas gerais, a lei não corresponde aos objetivos da CFEM, demonstrando-se ilegalidades e incoerências na sua aplicação.

Atinente à exploração das riquezas minerais, cabe discutir sobre a distinção entre a CFEM e os royalties de petróleo, que embora estejam regulamentados pelo mesmo dispositivo legal, tratam-se compensações totalmente diversas.

Ademais, é de extrema importância analisar as articulações sobre uma possível proposta de alteração da lei que regula a CFEM, com o intuito de analisar os critérios possam tornar a suas regras de arrecadação, fiscalização e cobrança mais efetivas.

 

2 COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PELA EXPLORAÇÃO DOS RECURSOS MINERAIS

 

Conforme já asseverado, a CFEM é oriunda dessa necessidade de beneficiar economicamente as regiões com recursos minerais abundantes, pela continuidade do processo para regulamentar e controlar o desempenho dessas atividades, sob uma forma de controle e fiscalização com objetivo de impedir danos ambientais irreversíveis.

Ao titularizar os recursos minerais como bens da União, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o dever de controle sobre os métodos de aproveitamento dos recursos minerais, com intuito de evitar profundos impactos decorrentes de uma utilização negativa das riquezas minerais, nos termos do seu art. 20, §1º.

Desta forma, a obrigação do pagamento da CFEM está indissociavelmente vinculada à prática a extração mineral pelo particular, transformando essa arrecadação nada mais que, uma contraprestação pela exploração e os danos decorrentes de tal atividade aos entes afetados. (SCAFF, 2009).

Em 13 de março de 1990 entrou em vigor a Lei nº 8.001, que determinou uma seletividade na aplicação dos percentuais da CFEM, com alíquotas variáveis segundo a substância mineral. Ainda, de acordo com o art. 2º, parágrafo 2º dessa lei, a compensação financeira arrecadada é destinada 23% para os Estados onde foi extraída a substância mineral, 65% para os Municípios.

Nesse liame, com o objetivo de regulamentar as leis supramencionadas, em fevereiro de 1991 foi editado o Decreto 001, que estabeleceu a forma de pagamento e o fato gerador da compensação.

Imperioso destacar que, os recursos advindos da CFEM, em hipótese alguma poderão ser aplicados em pagamento de dívida ou no quadro permanente de pessoal dos entes da federação. As receitas deverão ser direcionadas para projetos, que direta ou indiretamente revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infra-estrutura, da qualidade ambiental, da saúde e educação. (DNPM, 2012).

Observa-se que muito já se discutiu sobre sua natureza jurídica, contudo, o Supremo Tribunal Federal (RE 228.800-5/DF) já se manifestou no sentido de definir a natureza jurídica da CFEM como receita originária decorrente da exploração do patrimônio, afastando a incidência de princípios do sistema tributário nacional.

Nas brilhantes palavras do Ministro Sepúlveda Pertence

 

[...] a compensação financeira instituída pela atual Constituição Federal, na verdade, como alternativa à participação nos resultados, se faz em virtude de uma atividade danosa aos Estados, Distrito Federal e Municípios, no que estes entes fazem jus a uma recomposição, expressa em valor monetário, dos prejuízos porventura suportados. Essa é, portanto, a natureza da compensação, como querido pelo constituinte. (BRASIL, 2001).

 

A partir do posicionamento do STF, acima exposto, pacificou-se o entendimento quanto à natureza jurídica, que é uma forma de participação nos resultados da exploração, obtida com a venda do produto mineral pelo titular de um direito minerário.

No que pertine a cobrança da compensação, Minas Gerais é o estado que mais se destaca em termos de empreendimentos minerais devido a sua variedade de substâncias minerais, e consequentemente, o estado que mais arrecada CFEM, seguido do estado do Pará. (SCAFF, 2009).

Todavia, se por um lado, o estado minerador representa significativamente a maior parte da produção de recursos minerais do país, por outro não significa que a atividade de mineração está intrinsecamente relacionada a uma melhor qualidade de vida para população.

Os valores arrecadados a título e compensação são absolutamente insignificantes para sua razão, pois, na maioria das vezes os recursos direcionados aos municípios mineradores são utilizados de forma diversa, como por exemplo, para pagamento de pessoal e abatimento de dívidas, o que não é permitido legislação.

Os municípios mineradores aproveitam dessa falta de transparência e utiliza o montante para resguardar gastos diversos daqueles previstos no desenvolvimento de atividades alternativas a escassez da Mineração. (PORTO, 2011).

Prova disso, Brumadinho, que aproveita da falta de regulamentação quanto à destinação dos recursos e, aplica esses valores no orçamento do município. O mesmo ocorre no município de Itabira, que percebeu uma arrecadação de R$ 74,6 milhões em2010, atítulo de CFEM, mas aplicou esse montante para empréstimos a empresas do setor privado. Isto também é observado em Congonhas, que justifica a obscuridade da lei quanto à destinação dos recursos, para aplicar a verba como bem entender. (PORTO, 2011).

Pode-se afirmar que um dos principais problemas para a má utilização da CFEM é que a lei que a regulamenta não estabelece um sistema que indique como os recursos devem ser utilizados numa perspectiva de diversificação socioeconômica e redução da dependência de uma atividade que, por sua natureza, é exaurível.

Percebe-se que, os recursos da CFEM arrecadados por esses municípios, são destinados para fins diversos da conservação do meio ambiente, infraestrutura da qualidade ambiental onde ocorre a exploração mineral, saúde e educação.

Outro aspecto observado, os municípios que fazem divisa com essas regiões mineradoras são prejudicados, pois não recebem nenhum beneficio devidos aos impactos ambientais causados e a dificuldade na atração de investimentos.

Vale dizer que, a gestão da CFEM não tem sido cumprida efetivamente, ao passo que falta poder punitivo para a inobservância do papel que os recursos deveriam ser destinados.

 

3 COMPARAÇÃO ENTRE A CFEM E OS ROYALTIES DO PETRÓLEO

 

Após promulgação da Constituição de 1988, exploração de quaisquer recursos minerais, passou a ser regulado pelo art. 20, §1º do seu próprio texto constitucional. E com base nisso, a Lei n.º 7.990/89 que instituiu a CFEM, também modificou o texto legal da Lei n.º 2.004/53, determinando expressamente a “compensação financeira sobre a extração do petróleo”. (CRUZ; CHAGAS, 2010, p. 153).

Pois bem, para seus devidos efeitos, em consonância com os aspectos normativos que regulam essa linha de pesquisa e exploração do petróleo, além da Emenda Constitucional nº 9, de 1995, foi editada a Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997, para dispor sobre “os critérios para cálculo e cobrança das participações governamentais”. (CRUZ; CHAGAS, 2010, p.154).

 Seguindo esse liame, embora seja considerada uma atividade de monopólio da União, com base no art. 177, da CF/88, esta permitirá que as empresas estatais, bem como as empresas privadas exerçam a exploração petrolífera. Em se tratando das empresas privadas, essa atividade só será autorizada, a partir da celebração do contrato de concessão.

Embasando o que disposto acima, Peixoto e Machado destacou que:

 

A exploração petrolífera por particular somente é possibilitada através de um contrato de concessão em procedimento licitatório concorrencial, sendo que somente após encerrada esta etapa e finalizado referido procedimento é viável e possível a cobrança do royalty. (PEIXOTO; MACHADO, 2010, p. 70, grifo nosso).

 

Ao definir o que é contrato de concessão, Hely Lopes Meirelles, ensina que:

 

Contrato de concessão é o ajuste pelo qual a Administração delega ao particular a execução remunerada de serviço ou de obra pública ou lhe cede o uso de bem publico, para que explore por sua conta e risco, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais, consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo, remunerado e intuito personae. (MEIRELLES apud PEIXOTO; MACHADO, 2010, p. 71).

 

Nota-se, pois, que diferentemente da obrigação do pagamento da CFEM, conforme já mencionado, o pagamento decorrente da produção de petróleo é estabelecido pelo contrato administrativo entre Agência Nacional do Petróleo (ANP) e as empresas petrolíferas.

Importante, ainda, é analisar que além do percentual de 5% a 10 % estipulado para fins de cálculo dos royalties do petróleo, o art. 50 da Lei nº 9.478/97 também determina uma participação especial constituída por uma compensação financeira extraordinária, “a ser efetuada pela concessionária de exploração e produção de petróleo ou gás natural ao Estado”. (MÔNICA, 2012, p. 8).

Sob essa perspectiva, tem-se a participação especial quando houver  grande volume de produção ou rentabilidade. Por ora, o valor dessa participação especial será apurado mediante aplicação de alíquotas progressivas sobre a receita líquida da produção trimestral, com base no Decreto nº 2.705, de 3 agosto de 1998. (LIMA, 2011).

Após uma breve análise da regulamentação dos royalties do petróleo, deve-se ter em vista que, são consideravelmente distintos os royalties da mineração e do petróleo. Em primeiro momento, porque são critérios de exigências diversos, destinados a mercados e consumidores opostos e, ao mesmo tempo, o petróleo possui uma demanda inflexível.

Verifica-se que, as principais empresas que lideram o ranking de exploração mineral e petrolífera simultaneamente, são a Vale S.A e o Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras).

Especialmente, em Minas Gerais onde se mais arrecada a CFEM, houve uma arrecadação nos meses de janeiro e fevereiro no montante de R$ 68. 422 milhões e R$ 64.357 milhões respectivamente, gerando um total de R$ 132.780 milhões arrecadados. Em contrapartida, ao comparar os valores dos recursos arrecadados, tomando como base os mesmos períodos no ano de 2011, notadamente foi registrada uma arrecadação no valor de R$ 55.132 milhões e R$ 62.426 milhões. (IBRAM, 2012).

Em seguida, é importante realizar uma comparação em relação aos valores arrecadados com royalties de petróleo tomando como base o estado do Rio de Janeiro e os municípios fluminenses. Segundo Fernandes (2007), a razão fundamenta em ser o estado pertencente da maior bacia petrolífera, denominada Bacia de Campos, e ser considerado o que mais produz petróleo no país, responsável aproximadamente por mais de 80% da produção nacional. 

Para ter uma noção dessa diferença, no ano de 2010, o Estado do Rio de Janeiro arrecadou atingiu 10 bilhões de royalties de petróleo. Desse total, o município de Campo dos Goytacazes arrecadou R$ 1,25 bilhão. (OLIVEIRA, 2011).

Nessa avaliação os municípios que mais arrecadaram os royalties de petróleo no estado do Rio de Janeiro em 2011, conforme informações do Info Royalties (2011) foi o município de Campo dos Goytacazes, apresentando a título de royalties e participações especiais uma soma de R$ 1.051 bilhões. Seguindo essa linha, destaca-se Macaé, o qual apresenta R$ 463.877 milhões, um valor altamente significativo, conforme análise dos dados em referência. Em terceiro lugar, o município de Rio das Ostras, teve cerca de R$ 288.677 milhões de reais arrecadados do setor petrolífero.

 

Com base na análise acerca da arrecadação, observa-se, tamanha discrepância entre os recursos advindos do setor petrolífero e da CFEM, royalties regidos pelo mesmo artigo 20 da Constituição

Outro aspecto importante a ser analisado nessa comparação, é que diferentemente dos royalties de petróleo, para aplicação das alíquotas da compensação financeira não há observância de qualquer referencial técnico e econômico.

Outra distinção a ser feita, a prática dessa atividade mineral pelas empresas mineradoras tem gerado um montante de receitas líquidas que não submetem ao pagamento da participação especial, como ocorre no setor petrolífero.

Por ora, verifica-se a necessidade de uma reforma na legislação que regula a CFEM, a fim de promover uma distribuição dos valores de maneira mais correta, tendo em vista a importância dos recursos minerais pela sociedade e o setor econômico brasileiro.

 

4 PROPOSTA DE UM NOVO MARCO REGULATÓRIO DA CFEM

  

Até hoje não houve solução sobre os diversos Projetos de lei com a proposta de um novo regime da CFEM, que foram enviadas para o Congresso Nacional com objetivo de estabelecer os principais fatores que a torne mais clara, e que associe essa compensação aos prejuízos ocorridos pelos empreendimentos minerários.

A possível mudança pretende alterar a forma de cálculo e distribuição da CFEM, traz em especial, a discussão das alíquotas cobradas e o emprego dessa arrecadação pelos municípios que sofrem com os impactos ambientais pela exploração.

Os municípios mineradores requerem um aumento da alíquota de 2% para 4% sobre a receita bruta, segundo as autoridades políticas traria um revestimento mais justo à população dessas regiões em que a exploração mineral ocorre. Na oportunidade, as mineradoras seguem no esforço para manter o percentual de 2% da alíquota dos royalties da mineração, tendo em vista o risco no comprometimento da competividade do minério brasileiro no mercado estrangeiro e ainda, sob alegação da alta carga tributária no Brasil.

            Há propostas como, alterações no método de cálculo da CFEM, na sistemática de arrecadação, poder fiscalizatório, cobrança, incidência das alíquotas, a forma de distribuição entre os beneficiários e os métodos de concessão.

Diante deste problema, no dia 21 de abril de 2011, a presidente Dilma Roussef, em solenidade da entrega da Medalha da Inconfidência, em Ouro Preto, se comprometeu em acelerar o novo marco regulatório da mineração, e afirmou não considerar a compensação justa e componente para desenvolvimento do país, se a compensação não for considerável pela extração mineral. (DNPM, 2011).

Nota-se, a atividade mineral é extremamente importante para economia nacional, por isso há necessidade de uma reforma na legislação para que estabeleça melhores condições no exercício da extração mineral. Haja vista que, a fonte de riquezas localizadas nessas regiões mineradoras, tem como característica a sua esgotabilidade, o que futuramente abalará a dependência econômica desses Municípios em relação à atividade mineral.

 

CONCLUS

A característica principal desses recursos minerais é o seu exaurimento e, não sendo eles renováveis surge à necessidade garantir um planejamento que beneficie as regiões afetadas pela atividade minerária.

Não obstante, a CFEM foi instituída para fornecer os aspectos legais e práticos responsáveis pela exigência da compensação destinadas ao desenvolvimento socioeconômico dessas cidades.

Contudo, o regime atual da CFEM apresenta total ineficácia, na medida em que a falta de clareza e funcionalidade na sua distribuição, destinação e fiscalização, proporciona a má gestão dos recursos oriundos de sua cobrança.

            Para tanto, é tempo de reconhecer a necessidade de um novo marco regulatório que favoreça mecanismos capazes de preencher as lacunas da atual gestão e consequentemente alcançar os objetivos que motivaram a criação desse instituto.

 

REFERÊNCIAS

 

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