Ativismo Judicial no STF?

UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU

Faculdade de Direito

Danilo Ferreira dos Santos

Gostaria de pedir licença ao meu ilustre leitor e fazer um agradecimento que, apesar de particular, é muito especial. Gostaria de agradecer a Solange Gonçalves Dias, exemplo de jurista e cientista política do Direito e, a Maria José Constantino Petri, modelo de paixão e devoção pela linguagem jurídica. Todos, com certeza, tiveram um papel fundamental para que este trabalho se concretizasse.

Ativismo Judicial no STF?

Introdução

Este estudo objetiva examinar a possibilidade da prática do ativismo judicial no Supremo Tribunal Federal. Para isso, será realizada uma criteriosa análise de jurisprudência consolidada por esse Tribunal, objetivando extrair eventuais indícios de atuação ativista ali ocorrida.

Seguindo o estudo da temática proposta, buscar-se-á uma visão panorâmica do controle judicial das políticas públicas, assim como constituirá um grande desafio examinar aspectos de eventual ativismo frente à omissão inconstitucional suprida via mandado de injunção, mediante exercício de hermenêutica constitucional dos principais intérpretes da Constituição, atentando-se também aos prazos que o Poder Judiciário vem fixando aos demais Poderes para suprir a omissão inconstitucional.

Os Poderes (Legislativo e Executivo) vêm sofrendo o que tem sido chamado de "síndrome de inefetividade das normas constitucionais", que se revela pela inação do sistema político em realizar as prestações positivas a eles atribuídas pela Constituição Federal da República.

Ativismo Judicial

É de visível percepção que hodiernamente o Poder Judiciário vem tendo um papel mais relevante no seio social, com decisões sociopolíticas abrangentes que afetam diretamente as relações sociais. Trata-se do fenômeno do ativismo judicial possivelmente também desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal, ou seja, a jurisdição constitucional feita pelos intérpretes da constituição com viés político-ideológico em suas decisões.

Nesse passo, é necessário fazer a distinção entre o juiz ativo e o juiz ativista, "o juiz que pronuncia suas decisões e cumpre os seus deveres funcionais com diligência e dentro dos prazos legais pode ser considerado ativo; [1] será ativista se, ademais disto, e a partir de sua visão progressista, evolutiva e reformadora, souber interpretar a realidade de sua época e conferir às suas decisões um sentido construtivo e modernizante, orientando-se para a consagração dos valores essenciais em vigor".

A Carta Federal de 1988, no âmbito de competência atribuída ao Supremo Tribunal Federal, como novidade, instituiu a competência para apreciar os casos de omissão inconstitucional mediante dois mecanismos: a ação de inconstitucionalidade por omissão e o mandado de injunção. Além disso, trouxe também, para apreciação do Supremo, a ação de descumprimento de preceito fundamental - ADPF, e passou a ser de sua competência originaria a ação de constitucionalidade - ADECON.

Ao ser promulgada, a Constituição deixou a mesma composição estrutural do STF, impondo, porém, diversas modificações na esfera de sua jurisdição constitucional, o que certamente provocou impacto sobre o papel do Supremo no sistema político constitucional. Cediço que uma das competências do STF paira na atribuição de eficácia e aplicabilidade dos direitos, prerrogativas e normas constitucionais. Logo, devido ao problema da omissão inconstitucional dos órgãos políticos (Executivo e Legislativo) em realizar a vontade constitucional, a nossa Carta Cidadã de 1988 conferiu ao Supremo a função de controlar as tais omissões perpetradas pelos poderes constituídos, assim como o controle de constitucionalidade, por meio do qual o legislador verifica a adequação de lei ou ato normativo aos preceitos previstos na "Lei Maior". Através, p. ex., do mandado de injunção, da ADPF ou a ADIN por missão combinada com o § 2°, do art. 103 da CF/88. Trata-se de competências positivas atribuídas ao STF pela Carta Magna, que, em muitas das decisões do Supremo, acabam por ser decisões mandamentais ou obrigatórias. Seriam tais decisões uma prática de ativismo judicial, de acordo com o modelo de ativismo supra-mencionado?

Para entrar-se na esfera do ativismo judicial perante a Corte Suprema, torna-se necessária a análise de algumas decisões.

No MI nº 283-5/DF (DJ de 14/11/1991), Rel. Min. Sepúlveda Pertence, o Tribunal Constitucional, pela primeira vez, estabeleceu prazo para que fosse suprida a lacuna relativa à omissão inconstitucional, ou seja, a mora legislativa. Na EMENTA do acórdão, no ponto 4, "Premissas, de que resultam, na espécie, o deferimento do mandado de injunção para"; b) "assinar o prazo de 45 dias, mas 15 dias para a sanção presidencial a fim de que se ultime o processo legislativo da lei reclamada".[2] Adotou, assim, o Tribunal uma posição concretista individual intermediária.

Além da função propriamente jurisdicional, no mundo pós-liberal, os Tribunais têm passado a ocupar cada vez mais uma posição no sistema governativo da nação, ao serem demandados, subsidiariamente, para concretizar aquelas demandas de atribuições constitucionais desprezadas pelos parlamentos e governos[3], no que se conceitua omissão inconstitucional.

Contrariamente, a resistência à concessão desta atribuição constitucional aos juízes deu-se na França sob a influência do pensamento de Rousseau. Segundo ele, "uma das maiores ameaças à soberania popular decorre da incessante ação dos magistrados (governo) e suas vontades particulares contra a vontade geral. Para se compreender o processo de consolidação da democracia é necessário, portanto, ir além do estudo da formação da vontade democrática e analisar de que forma os órgãos encarregados de aplicar essa vontade têm cumprido a sua missão".[4]

Já no Tribunal Constitucional italiano, as decisões proferidas diante das normas programadas que eram postas em xeque perante o órgão Supremo, eram vistas como uma opção aditiva para dar efetividade às normas constitucionais; essas sentenças passaram a ser chamadas de manipulativas-aditivas e demonstram uma opção ativa do Tribunal na procura de instrumentos jurídicos capazes de dar maior efetividade ao texto constitucional.[5]

Logo, pelo fato de a Constituição ser vista como instrumento político, na medida em que regula a atividade política, o modo de exercício do poder, impõe-se o levantamento da seguinte indagação: a atividade dos intérpretes da constituição pode ser considerada política e, nessa medida, ativista?

O tema será discutido, sustentando-se a hipótese de que, em muitas das decisões proferidas pelos doutos intérpretes da constituição, mesmo que indiretamente, existe conteúdo político em sua matéria. Pode-se imaginar, nos casos em que o Supremo, na tentativa de colmatar a lacuna relativa à mora legislativa, estaria aí, mesmo que subsidiariamente, exercendo atividade política diante da omissão inconstitucional. O modelo adotado para o processo decisório no âmbito do Tribunal Constitucional é jurisprudencial, baseado na fundamentação e racionalidade das decisões. A opção política do juiz encontra-se no campo da hermenêutica, e não do método jurisprudencial de decidir. A atividade jurisprudencial constitucional permanece sendo atividade jurídica. Quanto mais discricionariedade tiver o juiz, mais político é o caráter do seu julgamento. O que leva a entender que existe uma fusão entre o político e o jurídico na hermenêutica constitucional.

Cumpre acentuar, por oportuno, a questão da intervenção do Poder Judiciário em tema de políticas públicas, na ADPF 45/DF, o Rel. Min. Celso de Mello relata que o Supremo, devido à dimensão política outorgada a essa Corte, "...não pode demitir-se do gravíssimo encargo de tornar efetivos os direitos econômicos, sociais e culturais – que se identificam, enquanto direitos de segunda geração, com as liberdades positivas, reais ou concretas (...) - , sob pena de o Poder Publico, por violação positiva ou negativa da constituição, comprometer de modo inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional". Aduz, também, o Sr. Ministro, externando o entendimento do Tribunal a respeito da omissão normativa do sistema político de modo que "justificar-se-á, como procedimento já enfatizado – e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-juridico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado". Tal decisão sustenta a integridade e eficácia da Constituição, motivada por inaceitável inércia governamental no adimplemento de prestações positivas impostas ao poder público, transparecendo uma atuação interpretativa progressista e uma tendência político-jurídica que vinha se instituindo na Suprema Corte em razão da crise de governabilidade que assombra o Estado. Com isso, nota-se que o Poder Judiciário vem atuando e formulando políticas públicas que estão institucionalizadas a cargo de outro poder. No entanto, sabe-se que, devido ao princípio da inércia, o juiz só se manifesta mediante provocação, em razão disso, os Tribunais estão mais abertos à sociedade do que as demais instituições políticas e não podem deixar de dar algumas respostas às demandas que lhe são apresentadas.

Havendo exorbitância ou omissão inconstitucional de qualquer dos poderes, surge a ação fiscalizadora do Poder Judiciário, fazendo com que cada um exerça sua função típica atribuída pela Constituição e de efetividade aos direitos ali conferidos. Não ferindo, portanto, a independência e harmonia entre os poderes da União, art. 2º, CF/88. Limitar a interpretação aos intérpretes autorizados jurídica ou funcionalmente pelo Estado significaria um empobrecimento da hermenêutica constitucional; não se deve renunciar a essa força criativa dos intérpretes constitucionais vinculados aos limites jurídico-funcionais no exercício da Jurisdição Constitucional, garantindo assim, a supremacia da constituição e a segurança jurídica.

A democracia não se desenvolve apenas no contexto de delegação de responsabilidade formal do povo. Numa sociedade aberta[6], ela se desenvolve também por meio de formas refinadas de mediação do processo público e pluralista da política e mediante a realização dos direitos fundamentais.

Os mandados de injunção

No MI 712-8, Rel. Min. Eros Graus, impetrado com o intuito de tornar viável o exercício do direito de greve dos funcionários públicos, consagrado no art. 37, VII, da Constituição Federal, o Supremo Tribunal Federal diante do mencionado writ injuncional adotou uma teoria concretista geral para sanar a omissão legiferante a respeito da matéria invocada, produzindo efeitos a decisão até que sobrevenha norma integrativa do legislativo. Não obstante, estamos diante de uma situação jurídica que, desde a promulgação da Carta Federal de 1988, ou seja, há quase vinte anos de vigência remanesce sem regulamentação o artigo ora em comento.

Diante disso, nota-se um novo paradigma da hermenêutica constitucional, em decorrência da inação governamental, a exemplo disso, vejamos o fundamento do voto do Min. Gilmar Mendes no citado writ, "...enfatizo tão-somente que, tendo em vista as imperiosas balizas constitucionais que demandam a concretização do direito de greve a todos os trabalhadores, este Tribunal não pode se abster de reconhecer que, assim como se estabelece o controle judicial sobre a atividade do legislador, é possível atuar também nos casos de inatividade ou omissão do legislativo". Vê-se, com isso, uma nova jurisprudência se consolidando no STF pela prática do ativismo judicial, estando superada a jurisprudência que se formou a partir do julgamento do MI 20, Rel. Min. Celso de Mello, decidindo o Tribunal em reconhecer a mora do Congresso Nacional e, desde logo, comunicar-lhe a decisão, a fim de que tomasse as providências necessárias à edição da lei complementar federal indispensável ao exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis. A decisão ora comentada partiu do entendimento cognitivo do voto do Ministro Relator e acatada por maioria pelo Tribunal, apenas reconhecendo a mora do legislativo.

O mesmo Min. Celso de Mello, no voto proferido no MI 712, superou o seu entendimento interpretativo acerca do mandado de injunção. Nota-se que, no MI 20, o Supremo a partir do entendimento do Relator (Min. Celso de Mello), decidiu declarar a mora do Congresso Nacional e ordenar a formal comunicação desse estado de inércia legiferante do Poder Legislativo da União, vale lembra que o estado de mora já vinha desde a promulgação da Constituição, ou seja, há quase seis anos. Depois da devida notificação feita ao Congresso, passaram-se quase quinze anos de perpetuação da mora estatal. Assim, em seu voto no MI 712, o Min. Celso de Mello acompanhou os eminentes Ministros Eros Grau e Gilmar Mendes no sentido de, no mérito, acolher a pretensão tão-somente para que se aplique por analogia a Lei nº 7.783/89, enquanto a omissão não fosse devidamente regulamentada por lei específica para os servidores públicos. O Supremo Tribunal Federal, em importante decisão, por unanimidade, declarou a omissão legislativa e, por maioria, determinou a aplicação, no que couber, da lei de greve vigente do setor privado, com efeito erga omnes até que sobrevenha a norma integrativa do Poder Legislativo.

Na decisão que ora se examina, o Supremo adotou a teoria concretista geral propriamente considerada ativista, atuando diante do vácuo legal deixado pelo sistema político. No entanto, verifica-se claramente uma omissão abusiva do Congresso Nacional em regulamentar o dispositivo constitucional, já que, após a decisão proferida no MI 20, ainda não houve a devida regulamentação da matéria em análise.

Logo, torna-se necessário ater-se à seguinte indagação: considerando a decisão ativista do Supremo, no MI 712, diante da perpetuação da inação estatal em normatizar o art. 37, VII, CF/88, já que a falta de lei complementar se arrasta por quase vinte anos, caso a Suprema Corte não se manifestasse de modo a resultar na referida decisão dotada de conteúdo claramente ativista, por mais quantos anos ficariam os servidores públicos civis prejudicados no exercício do direito de greve pela falta de lei complementar que regule o dispositivo constitucional de eficácia limitada? Lembrando que já houve um pré-questionamento da matéria invocada no Supremo a partir do MI 20. Vale recordar, que o STF em algumas decisões já fez diversos apelos ao Legislativo em razão de sua mora (MI 20, MI 285, MI 585). Como é cediço, os apelos caíram no vazio por conta de divergentes visões políticas que culminaram nessa inoperância.

Os prazos para o legislativo

Um novo panorama constitucional surgiu com a Carta Federal 1988, houve, com isso, maior preservação com o espírito da República e da democracia. A omissão legislativa inconstitucional impeditiva do exercício do direito, notavelmente resultou na mudança significativa do perfil político-ideológico de grande parte dos 11 ministros do STF. Assim, os ministros em razão da inação legislativa vêm se baseando nas normas de princípio presente na Constituição, fazendo uso do campo da hermenêutica constitucional para assegurar mais ampla eficácia possível às normas do Texto Maior.

Na ADI 3.682/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, ficou assente por esse Tribunal, diante da inertia deliberanti das Casas legislativas que, se deve impor ao Legislativo em mora o dever, dentro de um prazo razoável, de proceder à eliminação do estado de inconstitucionalidade. Notamos que, resta superado o entendimento anteriormente adotado pelo Supremo, como no MI 107-3/DF, Rel. Min. Moreira Alves, onde deveria a Corte limitar-se, diante da omissão legislativa, a declarar a mora do Congresso Nacional, determinando, assim, que o legislador empreendesse a colmatação da lacuna.

Em razão da autêntica violação da ordem constitucional, que se dá pela ausência da lei complementar federal que viesse a viabilizar o exercício do direito conferido no art. 18, §4, CF/88, o Tribunal Constitucional na ADI 3.682, fixou um parâmetro temporal razoável, para que o legislativo tome as providências necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo mencionado artigo. No voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, nota-se uma visão progressista e pouco tolerante frente à perpetuação da mora do Congresso Nacional. "Assim sendo, voto no sentido de declarar o estado de mora do Congresso Nacional, a fim de que, em prazo razoável de 18 meses, adote ele todas as providências legislativas necessárias ao cumprimento do dever constitucional imposto pelo art. 18, §4, da Constituição, devendo ser contempladas as situações imperfeitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerada pela omissão".

Ao se analisar o mencionado voto, percebe-se uma visão progressista denominada de ativismo judicial, pelo prazo imposto ao legislativo e ao se comparar com o art.103, §2, CF/88, que apenas menciona a fixação de prazo para autoridade administrativa. Em contraposição ao voto ora em análise, surge o voto do Min. Marco Aurélio na mesma ADI em comento, "penso que a constituição contempla dualidade. Em se tratando de omissão de autoridade administrativa, é possível fixar-se o prazo de 30 dias para a prática do ato, não ocorrendo o mesmo em relação ao Poder Legislativo". Votando, assim, no entendimento que se deve aguardar a opção político-normativa da casa competente. Após a Emenda Constitucional nº 15/96, passaram-se mais de dez anos sem que o Congresso Nacional deliberasse sobre o tema, ficando, assim, diversos entes federativos prejudicados em seu direito. A sociedade não pode ficar à mercê da inércia das Casas Legislativas para o exército do direito conferido pela Carta Cidadã, cabendo ao STF o papel de viabilizar esse direito impondo um lapso de tempo razoável para a regulamentação do dispositivo de eficácia limitada, frente às demandas que lhe são apresentadas. Tanto a decisão proferida no mandado de injunção, quanto aquela atribuída à ação direta por omissão, têm para o legislador caráter obrigatório, que busca uma expedição de ordem judicial para o Congresso.

As políticas públicas

No atual estado social-democrático de direito, o Poder Judiciário vem se utilizando de diversos instrumentos jurídico-processuais como o mandado de injunção, ações coletivas, buscando propor medidas políticas governamentais, visando ao real interesse público, levando em conta o contexto social e financeiro para dar eficácia e aplicabilidade concreta aos direitos sociais e fundamentais. Trata-se da judicialização das políticas públicas que resulta na prática do ativismo judicial pela Suprema Corte frente à inércia estatal, respeitando-se, contudo, a discricionariedade política e o princípio da reserva do possível.

O ativismo judicial praticado pelo Supremo procura extrair o máximo de eficácia do Texto Constitucional. No AI 677.274-8/SP, Rel. Min. Celso de Mello, onde se manifestou acerca do dever político-jurídico constitucional atribuído ao poder público frente à educação infantil, "Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas publicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepicionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pelo própria Constituição, sejam estas implementadas, sempre que órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter mandatórios, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais empregados na estrutura constitucional". É necessário acentuar que o direito à educação que representa prerrogativas constitucionais atribuídas a todos, impõe ao poder público um poder/dever de prestações positivas à sociedade.

Nesse contexto constitucional, que implica a implantação de políticas públicas pelo sistema político, não pode o Judiciário frente à omissão dos demais Poderes em concretizar as opções políticas fundamentais conformadoras da Constituição, deixar de dar efetividade à pretensão dos preceitos e dos princípios que nela se acham consignada.

O ativismo que se faz presente na decisão que ora se examina, igualmente em alguns mandados de injunção decididos pelo Supremo, produz efeitos de maior influência na órbita do sistema político, atendendo as esperanças e anseios da sociedade que carece dos direitos expressos no texto da Carta Política, já que os demais Poderes vêm falhando com o dever político de atender as demandas coletivas.

Conclusão

Pretendia o presente ensaio proceder à análise de como se faz presente o ativismo judicial no Supremo Tribunal Federal, com um papel contundente da Suprema Corte no controle concentrado de constitucionalidade, assim como, no controle das políticas públicas com o propósito, como guardião da constituição, de extrair maior eficácia dos direitos ali conferidos diante dos instrumentos jurídico-processuais que chegam até o STF.

Por todo o exposto, pode-se concluir que diante da inércia legislativa que salta aos olhos, o Tribunal Constitucional, mediante atuações clássicas de juízes ativistas, passa a ter elementos necessários para legitimamente suprir a omissão legiferante, conforme se verificou nos diversos acórdãos analisados.

Em suma, os Poderes Legislativo e Executivo, que estão à frente do processo democrático e da representatividade popular, notavelmente estão sofrendo uma crise de legitimidade. Diante disso, quem aparece preenchendo esse vácuo deixado por eles junto à população é o Supremo Tribunal Federal, de forma que, hodiernamente, percebe-se como eclodiu o chamado ativismo judicial no Brasil.

O crescente ativismo judicial, que se faz presente de forma mais contundente no STF, decorre da judicialização dos sistemas políticos sociais que foram institucionalizados na Constituição Federal, tornado-se objeto de direito estabelecido na Carta Magna. Destarte, revela-se uma pretensão jurídica, que pode a qualquer momento ser formulada sob a forma de ação judicial. Com isso, moldura-se um novo perfil ao Poder Judiciário do Brasil contemporâneo. Trata-se dos efeitos da redemocratização do país, que se deu a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, que certamente trouxe mais poder e autonomia ao Judiciário.

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Listas dos acórdãos analisados no trabalho

AI 677274(Min. Celso de Mello)

ADI 2240 (Min. Eros Grau)

ADI 2632 (Min. Sepúlveda Pertence)

ADI 2702 (Min. Mauricio Correa)

ADI 2967 (Min. Sepúlveda Pertence)

ADI 3149 (Min. Joaquim Barbosa)

ADI 3316 (Min. Eros Grau)

ADI 3489 (Min. Eros Grau)

ADI 3682 (Min. Gilmar Mendes)

ADI 3689 (Min. Eros Grau)

ADPF 45 (Mini.Celso de Mello)

MI 20 (Min. Celso de Mello)

MI 107 (Min. Moreira Alves)

MI 168 (Min. Sepúlveda Pertence)

MI 232 (Min. Moreira Alves)

MI 235 (Min. Moreira Alves)

MI 283 (Min. Sepúlveda Pertence)

MI 284 (Min. Marco Aurélio)

MI 362 (Min. Neri da Silveira)

MI 384 (Min. Carlos Velloso)

MI 438 (Min. Neri da Silveira)

MI 485 (Min. Mauricio Corrêa)

MI 562 (Min. Calos Velloso)

MI 585 (Min. Ilmar Galvão)

MI 632 (Min. Ilmar Galvão)

MI 679 (Min. Celso Mello)

MI 708 (Min.Gilmar Mendes)

MI 712 (Min. Eros Grau)

MI-AgR_342 (Min. Moreira Alves)