As Forças Armadas na defesa do Estado e das instituições democráticas -a destinação da garantia da lei e da ordem
Por ADRIANO HENRIQUE DE CARVALHO | 29/10/2017 | DireitoAs Forças Armadas na defesa do Estado e das instituições democráticas -a destinação da garantia da lei e da ordem
As Forças Armadas, compreendido o Exército, a Marinha e a Aeronáutica, dotadas de um grande poder bélico, tem o dever constitucional de manter e assegurar ao Estado uma estabilidade para que venha a desenvolver suas atividades e venha a promover a garantia aos Poderes constituintes, destacando-se o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, dentro dos princípios do Estado Democrático de Direito, tendo como principal destaque às Forças Armadas os pilares básicos de sua organização pautados na hierarquia e na disciplina, tendo como chefe supremo o Presidente da República.
Assim, “as Forças Armadas são um corpo especial da administração, oposto ao setor civil por sua militarização, isto é, pelo enquadramento hierárquico de seus membros em unidades armadas e preparadas para combate.”(FERREIRA FILHO, 2002, p.235)
Para que seja desempenhada as Forças Armadas conta com o Exército, utilizado critérios de combate em solo, terreste, utilizada com maior frequência, quando na “Garantia da lei e da Ordem”; com a Marinha, no espaço marítimo e com a Força Aérea Brasileira, no espaço aéreo, garantem a estabilidade e soberania da democracia no Estado brasileiro.
A garantia da lei e da ordem é uma missão primária a ser desempenhada pelos integrantes dos órgãos de segurança pública, tais como citados na constituição federal de 1988:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Tendo as Forças Armadas somente subsidiariamente e eventualmente o dever de vir a tuar nos centros urbanos, na garantia da lei e da ordem , dependendo de convocação dos legitimados que são os poderes constituintes, ou seja, o Presidente da República, poder executivo; o Presidente do Supremo Tribunal Federal, poder judiciário e do Presidente do Congresso Nacional, poder legislativo, vindo a regular defesa do Estado brasileiro e das instituições democráticas.
As hipóteses excepcionais para que haja a atuação das Forças Armadas na Segurança Públicas dos Estados-membros, a fim de garantir a lei e a ordem, são:
“A intervenção federal; o Estado de Defesa; o Estado de Sítio; Segurança em eventos oficiais ou públicos, de relevência nacional, particularmente os que envolvem chefes de Estados ou de Governo estrangeiro; policiamento Ostensivo e de choque, por solicitação de governador de Estado membro; Realização de diligências determinadas em inquérito militar.”(BARROSO, 2008)
Destacando-se que a Intervenção federal é o Instituto que permite a interferência de um nível de poder sobre o outro, sendo de caráter excepcional, tendo como regra geral a não intervenção da União nos Estados, porém só nos casos previstos em texto constitucional deverá ser realizada. Ao ser decretada a intervenção o Geoverno Federal assumirá o controle dos órgãos estatais de segurança, que atuarão de acordo com o interventor, em conjunto com as Forças Armadas, restringidas dentro do território estadual, sendo os órgãos policiais comandados por um militar federal.
Outra hipótese é o estado de Defesa, que por princípios de extrema necessidade e critérios temporais, tem como intuito a promoção da manutenção ou restabelecimento da normalidade constitucional da ordem pública e da paz social, em locais restritos e determinados. Sendo assim, uma vez que cumprido o objetivo das Forças Armadas, a presença não tem mais justifictiva, com isso somente com a insuficiência dos meios normais para que promovam a garantia da ordem pública é que se justifica a decretação do Estado de Defesa. Tendo como fundamentos os casos previstos no artigo 136 da Constituição Federal:
“Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.”
Haverá a decretação por Decreto do Presidente da República, sofrendo o controle do Poder Legislativo, além do controle jurisdicional, devido a restrição a autonomia estatal e limitação dos direitos fundamentais e garantias.
Outra hipótese denomina-se Estado de Sítio que é a suspensão temporária e localizada de garantias constitucionais, devendo o Presidente da República contar com a maioria absoluta do Congresso Nacional para decretá-la. O fundamento é preservar ou restaurar a normalidade constitucional pertubada por comoção grave de repercussão nacional ou por situação beligerante com o Estado Estrangeiro, recaindo restrições aos direitos fundamentais.
Haverá o controle prévio do Congresso Nacional e o concomitante, através de uma comissão composta por integrantes do Congresso, além do controle jurisdicional.
Cabe ressaltar que apesar de ferrenhas críticas do emprego das Forças Armadas nestes cenários, destaca-se que são fatores de anormalidade que para tanto necessita de amparos estatis maiores, demonstrando o poder do Estado-Maior.
As demais hipóteses que são condicionadas ao emprego das Forças Armadas, são voltadas a ações de segurança, em que há o interesse nacional em eventos oficiais com retpresentantes de Estados Estrangeiros, sendo regulamentado pelo Decreto 3897/01, atuando em articulação com as autoridades locais.
Podendo ainda ser utilizada na realização de determinadas diligências em IPM- inquérito policial militar, relacionada ao caráter investigativo, conforme preceitos do CPPM – Código de Processo Penal Militar, contudo, a utilização das Forças Armadasé para desempenharem buscas e apreenssões.
Em suma, As Forças Armadas não foi destinadas primordialmente para que desenvolva atividades voltadas a área de segurança pública, sendo que o uso reiterado desta prática na segurança pública dos Estados-membros é perigosa e enfraquece a imagem institucional das Forças junto a sociedade.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL PARA O EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS
Para que seja efetivada a tuação das Forças Armadas diante a segurança pública, tal fato só torna-se permissivo diante da descrição do artigo 142 da Cosntituição Federal:
DAS FORÇAS ARMADAS
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas
A Constituição Federal prevê que está dentre as atribuições das Forças Armadas a atuação na garantia da lei e da ordem, que com a Lei Complementar nº97 de 9 de junho de 1999, veio a dispor sobre as normas gerais para organização, o preparo e emprego das Forças Armadas conforme artigo 15:
“Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
(...)
§ 1o Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados.
§ 2o A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal.
§ 3o Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional.
§ 4o Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3o deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem.
§ 5o Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins.(...)”
Com o decreto nº3897, de 24 de agosto de 2004, há uma regulamentação que toma destaque relevante a compreensão o artigo 3º:
Art. 3º Na hipótese de emprego das Forças Armadas para a garantia da lei e da ordem, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, porque esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144 da Constituição, lhes incumbirá, sempre que se faça necessário, desenvolver as ações de polícia ostensiva, como as demais, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência, constitucional e legal, das Polícias Militares, observados os termos e limites impostos, a estas últimas, pelo ordenamento jurídico.
Parágrafo único. Consideram-se esgotados os meios previstos no art. 144 da Constituição, inclusive no que concerne às Polícias Militares, quando, em determinado momento, indisponíveis, inexistentes, ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional.
Cabe ressaltar, então, que a situação deflorada vem a configurar uma situação alarmante em que a Segurança Pública está caótica, sem perspectivas, sendo então o último recurso o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, com a iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais descritos acima, porém destaca-se o caráter excepcional, episódico e temporário, após esgotados os instrumentos destinados a segurança pública, sendo que tal fato pode vir a gerar o comprometimento das funcionalidades básicas das atividades a serem desempenhadas pelos órgãos da segurança públicas dos Estados mebros, que para sua atuação vem a ser direcionadas ao preenchimento de requisitos legais como a requisição do governador do Estado, determinação do Presidente da República, delimitação do território de atuação entre outros. Sendo de extrema relevância o esgotamento dos meios para a garantia da lei e da ordem para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, haja vista que o “esgotamento” estabelecido é um critério subjetivo do Chefe do Poder Executivo, como uma forma de auxiliar no restabelecimento da normalidade da segurança pública.
MISSÕES TÍPICAS OU ATÍPICAS DAS FORÇAS ARMADAS
A Constituição de 1988 define como missões típicas das forças armadas as de defender a Pátria, garantir os poderes constituídos, a lei e a ordem, bem como cooperar com o desenvolvimento nacional e com a defesa civil e ainda participar de operações internacionais, com exemplo no Haiti, como bem ilustra o site do Exército Brasileiro.
O site pesquisado na internet, da página da Marinha traz como missão, considerada como típica o seguinte:
"Preparar e empregar o Poder Naval, a fim de contribuir para a defesa da Pátria. Estar pronta para atuar na garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem; atuar em ações sob a égide de organismos internacionais e em apoio à política externa do País; e cumprir as atribuições subsidiárias previstas em Lei, com ênfase naquelas relacionadas à Autoridade Marítima, a fim de contribuir para a salvaguarda dos interesses nacionais".
Além do site pesquisado da página na internet da Força Aérea Brasileira tendo como missão:
Constitucional: defender a Pátria; garantir os poderes constitucionais; e garantir a lei e a ordem, por iniciativa de qualquer dos poderes constitucionais.
Atribuições Subsidiárias: cabe à Aeronáutica, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da República.
Aplicando-se, em comum, o que se pode definir como uma missão atípica a de auxiliar no combate de controles de epidemias como ocorre, no combate aos mosquito da dengue; em situações como no emprego de conserto de rodovias federais, como o tapa burraco da Rodovia BR153 – Transbrasiliana, em que o efetivo do Exército é empenhado, bem como as consideradas como Subsidiárias, missões atipicas, como ilustra o artigo 16 do Decreto nº3897/04:
Art.16 – Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das polícias judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra delitos transfronteiriços e ambientais,isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo,executando, dentre outras, as ações de:
I – patrulhamento; (Incluído pela Lei Complementar nº 136, de 2010).
II - revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e
III - prisões em flagrante delito.
Desta forma, estes são os fatos que relatam as missões típicas e atípicas das Forças Armadas, diante da conjuntura nacional a ser desenvolvida.
A ESTRUTURA DAS FORÇAS ARMADAS PARA O DESEMPENHO DE ATIVIDADES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM
No tocante a estrutura em que vem a desempenhar as Forças Armadas para o desempenho de Atividades da lei e da Ordem, poderá ser utilizados as Brigada de Infantaria Leve, pode esta ser deslocada para qualquer parte do território nacional, com auxílio das Forças Armadas (Força Aérea, por exemplo) ou para Municípios dentro do Estado de São Paulo ou Estados vizinhos, por meios próprios, com muita rapidez e eficiência, além do treinamento específico, o equipamento adequado para atuação nesta missão, inclusive armamentos não-letais e dispositivos para controle de distúrbios.
Cabendo ressaltar que existem nos quadros das Forças Armadas grupamentos que realizam tarefas muito próximas ao que costuma ser desempenhado nas missões de garantia da lei e da ordem, sendo o caso dos Grupamentos de Fuzileiros Navais, da Marinha do Brasil, da Polícia do Exército, no âmbito do Exército Brasileiro e dos Batalhões de Infantaria Aeronáutica Especial, no âmbito da Força Aérea Brasileira.
Por outro lado, existe atualmente no Brasil ao menos uma Brigada capacitada a desempenhar as atividades exigidas em missões de garantia da lei e da ordem de modo amplamente satisfatório vez que treinado e vocacionado para tal missão.Trata-se da 11ª Brigada de Infantaria Leve que possui cerca de 3.000 (três mil) homens prontos para atuar. Cabe nesse particular inferir que este número representa um quantitativo cerca de 30 % maior que toda a Polícia Militar do Estado do Acre.
Estas unidades vem a fazer com que num emprego prévio sejam designados e preaparados a agir na garantia da lei e da ordem.
O PODER DE POLÍCIA DAS FORÇAS ARMADAS
O poder de polícia traduz-se na faculdade de que a administração pública dispõe para vir a condicionar e restringir o uso e gozo dos bens, atividades e direitos individuais, quer seja em benefício da coletividade ou o do próprio Estado, sendo assim:
O poder de polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a Administração Pública em geral, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado (MEIRELLES, 2003, p. 214).
Como salienta na importante concepção de Álvaro Lazzarini da distinção de polícia e poder de poder de polícia:
“[...] polícia é algo em concreto, é um conjunto de atividades coercitivas exercidas na prática dentro de um grupo social, o poder de polícia é uma facultas, uma faculdade, uma possibilidade, um direito que o Estado tem de, através da polícia, que é uma força organizada, limitar as atividades nefastas dos cidadãos, sendo ainda que a atuação do órgão policial é adstrita à sua competência legal porque a primeira condição de legalidade da atuação de um organismo é a competência legal dos seus agentes” (LAZZARINI, 1999, p. 39)”
Porém, para a aplicação do poder de polícia às Forças Armadas verifica-se que no que se refere ao poder de polícia, verifica-se uma divergência entre o texto do Decreto e os textos da Lei Complementar e da Constituição. Como é possível um decreto, por definição apenas um instrumento do poder executivo para regulamentar a forma como será cumprida a lei, dispor providência – a passagem do poder de polícia , sendo que a lei máxima Constituição Federal e suas bases não podem ser alteradas por um decreto, não havendo assim bases legais para o emprego das FA em operações deste tipo, dentro de um estado de normalidade, pois os militares não possuirão poder de polícia. Uma Lei Complementar não pode criar outro órgão para atuar em segurança pública, uma vez que a Constituição Federal já definiu quais são aqueles que devem exercê-la.
Porém cabe ressaltar que por diversas vezes há um mau emprego das Forças Armadas com o que ocorreu quando da Greve da Polícia Federal, durante o carnaval do Rio de Janeiro, anos atrás e na Operação Rio em 2004, os preceitos constitucionais e legais não foram obedecidos, pois não foi decretada uma das situações de anormalidade previstas nos artigos 34, 136 e 137 da Constituição [intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio]. O Decreto n.º 3.897 tenta criar uma quarta situação de emprego das FA diferente das prévistas, consideradas por muitos doutrinadores do Direito constitucional como uma forma inconstitucional. “A forma como as Forças Armadas vêm sendo empregadas não encontra amparo legal e se constitui, na prática, em uma intervenção federal sem que se atenda às formalidades exigidas pela Constituição Federal” (REINNINGER, 2004, p.103).
Consequentemente, e a prática demonstra isso, o emprego dos militares em segurança pública urbana, em situação de normalidade, sob a égide do Decreto n.º3.897, vem acarretando problemas judiciais posteriores. E o potencial de problemas decorrentes é considerável: prisões podem ser consideradas ilegais; militares podem ser acusados de abuso de autoridade; e ocorrências resultantes de confrontos podem gerar processos criminais na Justiça Comum para os envolvidos.
Desta forma, muitos estudiosos do Direito Constitucional, consideram que a empregabilidade das Forças Armadas consiste em uma inconstitucionalide que vem a acarretar graves dores de cabeças aos executores, por não haver fundamentos legais e sem respaldos jurídicos,, acabam por cometer abusos de autoridade. Porém, em contrapartida, considera-se que, por outra corrente, que a simples alegação do governo estadual da necessidade de se socorrer do emprego das Forças Armadas, como uma última instância para a estabilidade na segurança pública, vem a ser um momento maior em que a partir deste instante vem a ter a permissão por parte do Estado, pelo princípio da Supremacia do Interesse público em benefício da coletividade, concedendo o poder de polícia para garantia da lei e da ordem para ser aplicado na segurança pública.
EXEMPLOS DE OPORTUNIDADES QUE AS FORÇAS ARMADAS FORAM EMPREGADAS NAS ATIVIDADES DE SEGURANÇA PÚBLICA
As principais ocasiões em que isso ocorreu foram: a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada em julho de 1992, quando um grande efetivo foi mobilizado para proporcionar segurança à cidade em prol do evento; no final de 1994 e no início de 1995, também no Rio de Janeiro, durante a Operação Rio, quando foram empregadas, principalmente, unidades do Exército Brasileiro e da Marinha do Brasil, particularmente do Corpo de Fuzileiros Navais (CFN); no carnaval de 2002, após breve período de perturbação da ordem pública, na Operação Guanabara, com efetivos das três Forças, que resultou em quase vinte dias de participação militar em atividades de policiamento urbano; e, recentemente, no final de 2010, quando efetivos militares proporcionaram decisivo apoio às forças de segurança pública na invasão do Complexo do Alemão, área até então dominada pela criminalidade, destacando-se a forte influência dos traficantes de drogas, fazendo assim com que o Complexo do Alemão houvesse o emprego das Unidades Pacificadoras, projeto desenvolvido pela Polícia Militar do Rio de Janeiro.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
BARROSO, Luís Roberto. Segurança pública: atuação das forças armadas tem de ser excepcional. Consultor Jurídico, 26 jun. 2008. Disponível em:. Acesso em: 09/04/2013.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
BRASIL. Lei Complementar n.º 97, de 9 de junho de 1999. Dispõe sobre as normas gerais para organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas.
BRASIL. Lei Complementar n.º 117, de 2 de setembro de 2004. Altera a Lei Complementar nº 97, de9 de junho de 1999.
BRASIL. Lei Complementar nº 136, de 25 de agosto de 2010. Altera a Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. 447 p.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
REINNINGER, Carlos Henrique. Aspectos Jurídicos do emprego das Forças Armadas nas Operações de Garantia da Lei e da Ordem. Rio de Janeiro, 2004.
SITES PESQUISADOS:
http://jus.com.br/revista/texto/9794/a-falencia-da-seguranca-publica-nos-estados-e-a-atuacao-das-forcas-armadas-na-garantia-da-lei-e-da-ordem#ixzz2QksQ1yRB, acessado em 10/04/2013, às 20:10h
http://www.exercito.gov.br/web/guest/exercito-em-acao, acessado em 10/04/2013, às 21:30h;
http://www.mar.mil.br/menu_v/instituicao/missao_visao_mb.htm. Acessado em 10/04/2013, às 22h;
http://www.fab.mil.br/portal/capa/index.php?page=missao .Acessado em 10/04/2013, às 22:10h.