As Entidades Paraestatais E A Questão Da Imunidade Tributária

1. HISTÓRICO

O termo entidades paraestatais, é utilizado no Brasil na falta de outra expressão que defina com mais precisão referidas entidades. Não faz muito tempo, o termo 'entidades paraestatais', era utilizado para conceber toda a administração pública indireta (Decreto-Lei nº. 200/1967) – o que de fato era um erro.

Sua origem nos remete à Itália, por volta do ano de 1924, que segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, tinha por objetivo encontrar um meio termo entre a administração publica direta e indireta.

Atualmente, a expressão 'entidades paraestatais' indica um conjunto de entidades associativas, que desempenham serviços autônomos, sendo esta autonomia tanto administrativa quando financeiramente.

2. CONCEITOS

Para o Professor Hely Lopes Meireles "As entidades paraestatais são pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado".

Ainda, que não se confundem com as autarquias nem com as fundações públicas, e também não se identificam com as Empresas Públicas, uma vez que a paraestatal é regida pelo regime de Direito Privado, quanto que as duas últimas são criadas sobre a égide do Direito Publico.

Possivelmente, a maior distinção, esteja no que diz respeito ao enquadramento das entidades paraestatais. Alguns doutrinadores entendem que estas encontram lugar na Administração Direta, mas para o professor Hely Meireles, as paraestatais são entes de cooperação do Estado.

Na tradução "ipsis litersi" o professor Marçal Justen Filho entende que "Entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições compulsórias".

Notamos então, certa correlação de conceitos entre os supracitados autoresno que diz respeito ao serviço autônomo exercido por essas entidades, bem como seu caráter de Direito privado. Mas para não adiantarmos, trataremos das características de tais entidades no tópico posterior.

3. PRINCIPAIS CARACTERISTÍCAS

Como já foi dito anteriormente, a maior marca das paraestatais, e disso pouco se diverge na doutrina, constitui-se na prestação de serviços autônomos, em caráter auxiliar ao Estado, bem como o seu regime de Direito Privado e a sua criação mediante lei. No entanto, existem outras características que corroboraram a sua distinção com outras figuras da Administração Publica indireta como as Autarquias por exemplo.

Sua existência, sua estrutura e seu funcionamento encontram embasamento em legislação específica. No entanto, sua personalidade é de direito privado, como já foi reiterado, e tal fato reflete diretamente na sua atuação.Outro aspecto característico está na ausência de vinculo entre o serviço social e a estrutura administrativa do Estado. O serviço social não recebe determinações governamentais. Seus administradores não são escolhidos pelos governantes e seus atos não caracterizam como manifestação estatal, Como ensina Marçal Justen Filho.

Tais entidades se voltam à satisfação de necessidades coletivas e supra-individuais, relacionadas especialmente com questões assistenciais e educacionais. Ou seja, são criadas para satisfazer algumas categorias de interesses. Esses interesses normalmente são satisfeitos pelo Estado, mas nesse particular, as paraestatais é que recebem tais funções. O objeto social dos serviços sociais autônomos é fornecer utilidades para os integrantes de certa categoria relativamente à assistência social, e, em especial, à formação educacional.

Outro aspecto essencial, reside na percepção de contribuições obrigatórias, coercitivas, incidentes sobre os exercentes das atividades ou das categorias profissionais abrangidas. Os serviços sociais são mantidos mediante contribuições instituídas no interesse de categorias profissionais ou de intervenção no domínio econômico das categorias profissionais dos contribuintes. É o entendimento do já referido professor Marçal.

O relacionamento entre o serviço social autônomo e a realização de seus fins reflete uma função de interesse publico. Ainda que não exista exercício de competências estatais nem a possibilidade de atuação dotada de coercitividade, tem-se de reputar que a atuação desempenhada pelos serviços sociais autônomos é norteada pelos mesmos princípios fundamentais que disciplinam a atividade administrativa.

E para Hely Lopes Meireles, a personalidade do ente paraestatal, por ser de direito privado, nasce com o registro de seu estatuto, elaborado segundo a lei que autoriza a sua criação, exerce função atípica, delegada pelo Estado, justapõe-se ao Estado, sem com ele se identificar, situa-se fora do Estado, ao lado do Estado, paralelamente ao Estado.

 4. A QUESTÃO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA

A questão da imunidade tributária contida no Art. 150 da CF, inciso VI, alínea "a", § 2º, ao contrário do que pensa, é um tema bastante recorrente nos tribunais estaduais, e por vezes a questão já foi alvo de decisões do STF. Existe uma divergência considerável no que diz respeito a referida questão, não havendo um posicionamento totalmente definido por parte da jurisprudência.

Diante do exposto, podemos tentar resolver essa questão, que por sua vez, é muito mais voltada para o Direito Administrativo/Constitucional do que para o Direito tributário propriamente dito.

Com tudo que foi dito anteriormente sobre as entidades paraestatais, podemos notar claramente que se tratam de entidades diferenciadas de uma Autarquia ou uma Fundação.

Ocorre que, muitas das entidades paraestatais que pleiteiam a imunidade tributária contida no Art. 150, VI, "a", tentam conseguir uma equiparação as Autarquias e Fundações (§2 do mesmo inciso VI). Ora, se as Imunidades tributárias constituem-se em uma limitação ao poder de tributação do Estado, e já está expressamente previsto quais os casos de equiparação no §2, há de se entender que o rol elencado nesse artigo é de fato taxativo, não comportando exceções além das já previstas. A constituição não iria ampliar ainda mais a limitação do poder de tributar do estado, ainda mais para uma entidade paraestatal, que tem um caráter de Direito Privado, diferentemente das Autarquias ou Fundações, que são regidas sob a égide do Direito Público, e ainda sem expressa previsão Constitucional.

Seria bastante simples se encerrássemos a discussão deste modo, mas de fato, o STF tem outro posicionamento, em que este acredita que o direito a imunidade tributária dependerá do caso concreto, do regime da entidade e de análise de outros elementos que ai sim, são de ordem constitucional/tributária, e que não nos cabe discutir no momento.

Só a título de exemplo, e visando não se tornar vaga a questão, Conquanto exista decisão do STF reconhecendo a imunidade recíproca a ente paraestatal, observe-se que a decisão do tribunal, que declarou estar a Empresa de Correios e Telégrafos abrangida pela imunidade tributária recíproca, encontra-fulcro nas premissas de que os serviços por ela prestados são obrigatórios, próprios, exclusivos, monopolizados pela União, conforme previsto na Constituição Federal, art. 21, X, características estas que podem não vir a se apresentar no caso concreto, sendo portanto, a análise de cada caso uma necessidade antes de se conceder a imunidade tributária ou não.

Independente de decisões do STF, ainda acredito que a discussão é de caráter administrativo. Como dito anteriormente, não pode uma entidade paraestatal, sem nenhuma previsão expressa constitucional, querer pleitear direito de imunidade, que se constitui como rol taxativo, tampouco buscar equiparação a entidades como Autarquias ou Fundações, uma vez que seus regimes jurídicos são incompatíveis.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

JUSTEN FILHO , Marçal. Curso de Direito Administrativo.São Paulo: Saraiva, 2005.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 33ª edição, 2007.

Constituição da República Federativa do Brasil

Código Tributário Nacional