Análise dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência na Medida Provisória 88/2011 editada pelo Estado do Maranhão1

 

RESUMO

 

Mostrar a Medida Provisória como um mecanismo constitucional, colocado ao dispor do Chefe do Poder Executivo para atuar imediatamente em casos caracterizados como relevantes e urgentes pelo o Estado. Analisar este poder concedido pelo legislador constituinte ao Presidente da República e a sua extensão às lideranças das demais esferas parciais. Pois, os Estados-membros e o Distrito Federal poderão instituir em seu ordenamento jurídico a edição de texto normativo primário pelo Poder Executivo. Fazer analogia entre a função atípica do Executivo Federal e Estadual, bem como refletir sobre as conseqüências dessa atribuição feita pela Constituição Estadual do Maranhão, ao seu Governador. Apresentar argumentos sobre a análise da Medida Provisória 88/2011, baseando-se no respeito aos pressupostos constitucionais na sua elaboração.

 

Palavras-chaves: Medida Provisória. Poder Executivo. Relevância e urgência. Maranhão.

 

1. Introdução

 

 O presente trabalho possui como enfoque principal a análise das Medidas Provisórias. Este mecanismo constitucional é um ato normativo unilateral e temporário, que visa disciplinar situações relevantes e urgentes. Desse modo, fundamentado em pesquisas, este artigo pretende fazer uma abordagem a cerca da competência atípica do Poder Executivo, _____________________

1. Paper apresentado à disciplina de Direito Constitucional, da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco-UNDB

2.Alunos do 3° período do Curso de Direito da UNDB

3. Professora Mestre, orientadora

bem como uma análise da Medida Provisória 88/2011 editada pelo o Estado do Maranhão, uma conseqüência da atribuição feita pelo o artigo 42, parágrafo 1° da Constituição deste Estado.

            Com a promulgação da Carta Magma de 1988, o legislador constituinte inovou o seu texto com a adoção da Medida Provisória. O Poder Executivo passou a ter autorização para a iniciativa do processo legislativo, como está disposto no artigo 62 da Constituição, que prevê a autorização para o Presidente da República elaborar medidas provisórias, com força de lei. O constituinte confere essa competência normativa para o chefe do poder executivo, exclusivamente para fazer frente às situações verdadeiramente extraordinárias, urgentes e imprevistas.Esse compartilhamento do Executivo na elaboração do texto normativo com o Legislativo contribui para a ordem jurídica e está presente em todas as democracias ocidentais.

                 Diante dessa atividade normativa do Poder Executivo, os pressupostos constitucionais de relevância e urgência funcionam como fonte legitimadora dessa atuação excepcional do Presidente da República. Portanto, para que o Presidente utilize de forma adequada a medida provisória é necessário que haja a fundamentação para editá-las, o que só é possível com respeitado aos pressupostos constitucionais    . Logo, estes devem ser rigorosamente respeitados, pois caso ocorra o oposto as medidas provisórias estariam sento utilizadas de maneira inadequada e abusiva, tornando-se imoral e inconstitucional a sua elaboração.

                   A função atípica do Executivo, que confere ao Presidente da República a competência pra elaborar texto normativo excepcional, não ocorre somente no âmbito federal. Os Estados e Municípios também podem ter o seu Chefe do Poder Executivo elaborando Medidas Provisórias. Um exemplo desta extensão de atribuição foi a elaboração da Medida Provisória 88/2011.  Esta MP em seu texto, garante ao Estado do Maranhão a possibilidade de contratação de pessoal técnico, administrativo e operacional, através de um processo seletivo, isto é sem a realização de concurso público. Desse modo, esta será a Medida provisória objeto de nosso estudo, através da análise da constitucionalidade em sua adoção.

 

1. 2.    Competência atípica do poder executivo na  atividade normativa;  

 

            A primeira vez que se esboçou a idéia de separação de poderes, foi na obra “Política” de Aristóteles. Detalhada posteriormente por Jonh Locke, as bases teóricas para a tripartição de poderes foram lançadas na antiguidade. Esses pensadores vislumbravam a existência de três funções distintas exercidas pelo o poder soberano, no qual visavam evitar o arbítrio e o desrespeito aos direitos fundamentais do homem.[1] Dessa forma ambos deram origem a um dos temas mais atuais e discutidos pelos estudiosos do direito, sendo este divulgado e consagrado após uns anos por Montesquieu.

            Tornando-se princípio fundamental da organização política liberal ², a separação de poderes está positivada na Constituição Federal em seu artigo 2º, que prevê a existência dos Poderes do Estado independentes e harmônicos entre si. Há uma colaboração e cooperação entre este e não uma rígida separação.  A partir dessa divisão, almejando evitar a concentração de poderes, existe a consolidação do mecanismo de freios e contra pesos, fazendo com que os três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), que englobam os órgãos encarregados, primordialmente das suas funções legislativas, administrativas e judiciárias pudessem se controlar, proporcionando a necessária independência e evitando-se uma supremacia entre os mesmo.

            Cada órgão do Poder exerce, preponderamente, uma função, e secundariamente, as duas outras.³ As funções típicas  (predominantes) são as inerentes e ínsita à sua natureza, já as funções atípicas são as secundárias. O Poder Executivo possui como atividade atípica, a autorização para a iniciativa do processo legislativo, como está disposto no artigo 62 da Constituição, que prevê autorização para o Presidente da República elaborar medidas provisórias, com força de lei. O constituinte confere essa competência normativa para o chefe do poder executivo, exclusivamente para fazer frente às situações verdadeiramente extraordinárias, urgentes e imprevistas.⁴ Esse compartilhamento do Executivo na elaboração do texto normativo com o Legislativo, contribui para a ordem jurídica e está presente em todas as democracias ocidentais.

            Este instrumento normativo primário colocado à disposição do Presidente da República é considerado por aqueles inconformados com o constituinte (que adotou a Medida Provisória), como uma ameaça a ordenação funcional do poder estatal no contexto da Constituição vigente. Pois estes def~LÇendem a pureza da separação de poderes, no qual cabe somente ao legislativo exercer a competência legislativa. Outra justificativa para essa oposição à função atípica é a desconfiança existente com as medidas provisórias e com os decretos-leis, que eram utilizados pelo Executivo ou nos períodos de transição política ou nos de ditadura.5

            Essa excepcionalidade da atuação normativa de urgência do Poder Executivo, apesar de suas deficiências, é incorporada a uma constituição democrática, cujo uso depende do respeito aos pressupostos constitucionais, que funcionam como fonte legitimadora dessa função legislativa. Dessa forma é inviável proibir o executivo de desempenhar com limites, a elaboração de Medidas Provisórias. Sobre isto, Clémerson Merlin Clevé comenta:

“Importa, na atualidade, construir uma dogmática capaz de desenhar os estreitos limites da competência legislativa do Executivo. Não é necessário grande esforço para deduzir, da Constituição, os limites constitucionais desafiadores de realce e constante afirmação. Com os mecanismos de ordem processual, somados aos parâmetros de ordem substantiva fincados pelo Constituinte de 1988, é possível desenhar uma dogmática capaz de sinalizar com algum rigor os perímetros da atividade legislativa do Poder Executivo. A construção dessa dogmática configura importante missão dos constitucionalistas brasileiros para os próximos anos.”

Nesse sentindo, para que as Medidas Provisórias resulte em um instrumento eficaz, além dos pressupostos de relevância e urgência serem respeitados e haver mais discussões acerca de sua adaptação ao ordenamento jurídico brasileiro, é necessário o bom senso e a prudência tanto por parte do Executivo, quanto por parte do Legislativo na elaboração dessa espécie normativa. Pois apesar de suas falhas as MP’s são legítimas, por resultar da função atípica do Executivo; democráticas, por estar prevista na constituição e em todas as democracias ocidentais e necessárias por regularem situações extraordinárias com caráter relevante e urgente. Portanto, as Medidas Provisórias, como um mecanismo constitucional que foi criado pelo legislativo constituinte, tem por objetivo aumentar a eficácia constitucional e consolidar o Estado Democrático de Direito.

                  A função atípica do Executivo, que confere ao Presidente da República a competência para elaborar o texto normativo excepcional, não ocorre somente no âmbito federal. Os Estados e Municípios também podem ter o seu Chefe do Poder Executivo elaborando Medidas Provisórias, desde que a constituição ou Lei Orgânica disponham acerca dessa matéria e que tais disposições tenham como base o texto constitucional.6

Como ocorre na Constituição do Estado do Maranhão, por exemplo. O artigo 42, parágrafo 1° deste, estabelece que o Governador do Estado poderá em caso de relevância e urgência adotar as medidas provisórias com força de lei, devendo submetê-las de imediato à Assembléia Legislativa.

             Portanto, o poder concedido ao Presidente da República, para a edição de medidas provisórias é estendido às lideranças das demais esferas parciais.⁷ Os Estados-membros e o Distrito Federal poderão instituir em seu ordenamento jurídico a edição de texto normativo primário pelo Poder Executivo. Desse modo, a necessidade dessa espécie normativa no âmbito estadual, somada com a autonomia legislativa que esses entes federados são dotados, é legítimo o exercício de Medidas Provisórias pelos Governadores e Prefeitos. Porém, alguns doutrinadores defendem a tese da impossibilidade da adoção de MP’s por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Com esse posicionamento comenta Michel Temer:

“É que a medida provisória é exceção ao princípio segundo o qual legislar compete ao Poder Legislativo. Sendo exceção, sua interpretação há de ser restritiva e nunca ampliativa.”

                         A Emenda Constitucional 32, de setembro de 2011, promulgada pelo Congresso Nacional, reformou profundamente o regime jurídico das medidas provisórias ⁸. Pois atendendo aos pedidos da sociedade, fixou um rol expresso de matérias insuscetíveis de tratamento pelo Poder Executivo. A redução de abusos na utilização da espécie normativa de urgência foi à principal conseqüência dessa emenda. Dessa forma, o artigo 62, parágrafo 1º, da CF dispõem as hipóteses de não cabimento de Medida Provisória, como por exemplo: matérias que não sejam objeto de delegação legislativa, de competência de lei complementar, legislação em matéria penal, tributária, política, eleitoral e processual civil, bem como matérias sobre a organização do judiciário e do Ministério Público.

3.  Pressupostos para a Edição de Medidas Provisórias

 

            Na constituição de 1988, o legislador constituinte estabeleceu a possibilidade do Poder Executivo adotar à medida provisória. Este instrumento relativamente recente do sistema constitucional brasileiro está previsto no artigo 62 da Constituição Federal. O referente dispositivo concedeu ao Chefe do Poder Executivo a competência para a elaboração de texto normativo primário em situações relevantes e urgentes, que necessitam da atuação imediata do Estado e que outras espécies normativas não consigam satisfatoriamente resolver tais problemas. Portanto, para que o Presidente da República utilize de forma adequada a medida provisória é necessário que haja a fundamentação para editá-las, o que só é possível com respeitado aos pressupostos constitucionais. A este respeito, comenta Clémerson Merlin Cléve:

 “Os pressuposto para a edição funcionam quer como fontes legitimadoras da atuação normativa excepcional do Presidente da República, quer como mecanismo deflagrador de sua competência legislativa extraordinária. A rigor, se é certo que “não tem o Poder Executivo competência para exercer a função legislativa pela, mediante edição de medida provisória”, não é menos certo que um caso de relevância e urgência “serve de pressuposto para a sua atuação excepcional, controlada, a posteriori, pelo Congresso Nacional.”

           

            O legislador constituinte ao falar em relevância tem por intenção fazer com que o intérprete do referido dispositivo entenda o termo, como uma relevância que envolva o interesse público9, uma relevância peculiar, especial e extraordinária, justificadora da intervenção do Chefe do Poder Executivo. Está não pode ser comum e ordinária. Dessa forma a relevância extraordinária que autoriza o processo de elaboração de medidas provisória é aquela que ocorre em casos especiais e não em momentos de crises extremas (pois estes devem ser tratados pela legislação comum). Ou seja, a situação de relevância mencionada pela Carta Magma, constitui o intermédio entre as situações de relevância comum e situações de relevância em casos extremos, como o estado de sítio.

 

                Outra fonte que legitima a ação dessa medida provisória é o caráter emergencial, ou seja, além da relevância, a medida provisória tem que apresentar o pressuposto circunstancial da urgência, para que haja a necessidade de sua apreciação pelo Congresso Nacional. Há situações excepcionais que apresentam perigo ao contexto social como um todo, por isso a edição de uma medida que, pelas suas características (urgência e relevância), requer uma resposta imediata, rápida, para que o objeto em questão (particular ou público) não venha a sofrer conseqüências negativas:

 

“A urgência qualifica o momento e define o tempo de exercício de uma competência. Relaciona-se com a inevitabilidade do provimento, que deve ser tal por impedir o emprego de meios ordinários. Com urgência, está-se a indicar perigo de dano; enfim, a situação de periculosidade exigente de ordinanza extra ordinem.” (CLÈVE, 2011, p.174)

           

            O conceito de urgência é relativo, só se usa essa ação imediata para se chegar a um determinado fim, não podendo ser adiada (a medida deve ser iminente), sendo algumas muito criticadas por não apresentarem essa característica imediata. O caráter urgente não pode ser adotado apenas para a edição das normas, mas também para sua aplicação. Para haver a deliberação sobre o mérito da medida provisória nas casas do Congresso Nacional, é necessário que o poder executivo exponha o verdadeiro motivo, ou seja, justifique a urgência da matéria, objeto desta medida. Uma situação que exigiria tal medida seria uma calamidade pública, como uma enchente, uma epidemia ou um vendaval de grande intensidade. A urgência é gerada pela necessidade de adotar a medida provisória de imediato.

            Portanto, diante dessa atividade normativa do Poder Executivo, os pressupostos constitucionais de relevância e urgência funcionam como fonte legitimadora dessa atuação excepcional do Presidente da Repúblicaxx. Logo, estes devem ser rigorosamente respeitados, pois caso ocorra o oposto as medidas provisórias estariam sento utilizadas de maneira inadequada e abusiva, tornando-se imoral e inconstitucional a sua elaboração.

1. Análise da Medida Provisória 88/2011 editada pelo Estado do Maranhão

 

            Antes de analisar a Medida Provisória Estadual, falar-se-á sobre a legalidade do poder que o Chefe do Poder Executivo do Estado dispõe acerca desta. Há um conflito de interpretações sobre tal assunto, uma vez que muitos doutrinadores consideram a medida provisória como função exclusiva do presidente da república. O STF, a parir do art. 25 da Constituição Federal, declarou que o governador do estado tem competência para exercer essa função atípica do poder executivo, desde que a Constituição do Esatado tenha previsão explícita admitindo tal medida, se contrário, o chefe do executivo não poderá gozar deste poder. Enfatizando que esta previsão tem que se adequar ao Princípio da Simetria, ou seja, ser um espelho do que está contido no texto da Constituição Federal, observando os pressupostos, os prazos de validade.

            Em relação à Constituição do Estado do Maranhão, o constituinte atribui esse poder ao governador, quando dispõe no artigo 42, § 1º:

 

“Em caso de relevância e urgência o Governador do Estado poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato à Assembléia Legislativa, que estando em recesso, será convocada extraordinariamente no prazo de cinco dias.”

            A Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão aprovou a medida provisória nº 88/2011, de 20 de janeiro de 2011, editada pela governadora do estado. Tal medida altera e acrescenta dispositivos da Lei 6. 915/ 1997. Esta lei estabelece regras para a contração, por tempo determinado, de pessoal para atender as necessidades de interesse público, tais como professores para o ensino fundamental, ensino especial, ensino médio e instrutores para oficinas pedagógicas e cursos de educação profissional, desde que não haja candidatos aprovados em concursos públicos e devidamente habilitados, conforme afirma o art. 2º, VII da Lei estadual. Há outro dispositivo que explana a contratação de pessoal técnico, administrativo e operacional para às necessidade inadiáveis de serviços públicos essenciais, visando atender as necessidades da população.

            Como em todo estado democrático de direito, há posições contrárias e a favor sobre essa decisão, há o embate entre parlamentares da base governista e os da oposição. Muitos defendem a inconstitucionalidade desta medida, afirmando que ela não apresenta os pressupostos necessários para tal edição, não é um caso para se resolver de forma imediata, urgente, como em caso de catástrofes, calamidade pública ou situações da mesma relevância, ferindo assim, a nossa Constituição. Outra inconstitucionalidade seria a contratação de servidores públicos sem a sua aprovação em concursos, passando apenas por um processo seletivo, não tendo a mesma eficácia. Os principais oposicionistas do governo são os deputados estaduais Marcelo Tavares, Bira do Pindaré e Neto Evangelista. A assessoria de comunicação do Tribunal de Justiça do Maranhão, informou que o desembargador Marcelo Carvalho alega a inconstitucionalidade da lei estadual, propondo o ajuizamento de ação, tendo como base, a decisão do STF em relação a lei semelhante no Estado do Amapá. A violação das normas constitucionais federais é confirmada quando se diz que a contratação de profissionais para serviços de educação, saúde, dentre outros, é de excepcional interesse público, uma vez que não há necessidade de novas contratações.

            O líder da base governista que apoia a constitucionalidade da medida provisória é o deputado estadual Alexandre Almeida. O art. 37 da Constituição Federal dispõe: “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público.” Baseado neste artigo, negam a sua inconstitucionalidade. A alteração na Lei nº 6.915/1997, só reafirma o essência do dispositivo, a regulamentação de serviços públicos temporários nos casos de excepcionalidade, como a contratação de funcionários para o preenchimento das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), uma vez que há a relevância e urgência.

1. Considerações Finais

 

                        A Constituição Federal de 1988 legitimou a Medida Provisória como ato normativo excepcional, sendo utilizada em situações de relevância e urgência no contexto social. É uma função atípica do executivo (assegurada pelo art. 62 da CF), uma vez que seu papel é de cunho administrativo e não legislador. Tendo como objetivo de diminuir a demora no andamento de certas situações, em que sua demora prejudicaria o objetivo a ser alcançado. A princípio são editadas com força de lei pelo presidente da República, produzindo efeitos imediatos. E da mesma forma, o chefe do poder executivo estadual (governador) tem a mesma competência para editar medidas provisórias estudais, sendo apreciada pela Assembleia Legislativa.

            O caso analisado foi a Medida Provisória nº 88/2011, de 20 de janeiro de 2011, em que altera a Lei nº 6.915/1997, no que diz a respeito da contratação, por tempo determinado, de pessoal a fim de atender as necessidades temporárias da excepcionalidade do interesse da população. Foram expostas opiniões contra e a favor dos dispositivos a fim de esclarecer as conseqüências para com a sociedade. O principal objetivo foi verificar a medida provisória, tendo como base fundamental, a análise de seus pressupostos legais: urgência e relevância.

Referências

 

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