A SÚMULA VINCULANTE ANTES E APÓS A LEI 11.417/06 Uma perspectiva do cabimento da reclamação contra ato da Administração que contraria a súmula vinculante

A SÚMULA VINCULANTE ANTES E APÓS A LEI 11.417/06

Uma perspectiva do cabimento da reclamação contra ato da Administração que contraria a súmula vinculante

 

* Tájara Marina Leite Guimarães

 

Sumário. Introdução. 1. A Súmula Vinculante; 1.1. Efeito vinculante; 1.2. Art. 103-A da Constituição Federal; 1.3. A Reclamação Constitucional; 2. Atos da Administração; 2.1 Atos da Administração regidos pelo direito privado; 2.2 Atos da Administração regidos pelo direito público; 3. O cabimento da Reclamação Constitucional contra ato da Administração; 3.1 Antes da Lei 11.417/06; 3.2 Depois da Lei 11.417/06; 4. Considerações Finais; Referências.  

     

Resumo 

O presente trabalho tem como escopo analisar o recente instituto jurídico das súmulas vinculantes, bem como avaliar a disciplina deste instituto trazida ao ordenamento jurídico pátrio pela Lei 11.417/06 no que tange a reclamação contra atos da Administração Pública contrários a súmula.

   

Palavras-chave. Ato Administrativo. Constituição Federal. Direito Processual. Reclamação. Súmula Vinculante.   

 

Introdução 

O Direito Processual Brasileiro, contemporaneamente, vem passando por profundas mudanças, em especial, o direito processual do homem comum. No início da década atual teve-se que editar emenda constitucional (EC-45/04) elevando à categoria de direito fundamental a ‘razoável duração do processo’ com vista a privilegiar o caráter instrumentalista do processo afastando o formalismo. Teve-se que repensar a teoria processualista (quebra do paradigma liebmaniano); incorporar ao ordenamento jurídico pátrio institutos que possibilitem um processo justo com vistas a efetividade do mesmo (súmula vinculante); reduzir a avalanche de processos nos tribunais superiores, em especial no STF com a adoção do instituto da repercussão geral, etc.

Todas essas reformas no âmbito do direito processual se fazem razoável, compreensível, uma vez que não poderia ser diferente já que nesta quadra da modernidade as regras são ditadas pelo fenômeno da globalização em que há uma ilimitada e extraordinária rapidez no acesso à informação, comunicação. As pessoas multinacionais exigem respostas rápidas, instantâneas incompatíveis com um sistema processual lento, moroso, formalista incapaz de subsidiar a tutela do direito material.

Das propostas de reforma da legislação processual brasileira, dez foram realizadas em 2006, dentre estas surgiu a Lei 11.417/06 que Regulamentou o art. 103-A da Constituição Federal e alterou a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, disciplinando a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal.  

O presente estudo pretende investigar um dos institutos jurídicos do processo civil moderno que é a sumula vinculante, demonstrando as implicações que a lei 11.417/06 trouxe ao sistema recursal no que tange o cabimento da Reclamação contra atos da Administração que contrariem enunciado de súmula vinculante. Para tanto, inicia-se perquirindo acerca do que sejam as súmulas vinculantes, seu efeito vinculativo e sua previsão constitucional, bem como alguns esclarecimentos acerca da Reclamação Constitucional, posteriormente, discorre-se sobre os atos da Administração, e em seguida acerca do cabimento da Reclamação contra esses atos antes e depois da Lei 11.417/06. Por fim, realiza-se algumas considerações finais que possam sintetizar o estudo aqui proposto.

 

1. A Súmula Vinculante

A súmula vinculante foi instituída pela Emenda Constitucional n. 45/2004, acrescentando à vigente Constituição o art. 103-A, sendo que à Lei 11.417/06 coube regulamentar este dispositivo, disciplinando a edição, revisão e o cancelamento da referida súmula.    

A súmula vinculante nada mais é do que um enunciado, um verbete oriundo de decisões do Supremo Tribunal Federal que visa dar uma interpretação uniforme sobre determinada questão jurídica, funciona como instrumento de autodisciplina propiciando alto grau de simplificação de decisões, que, uma vez editada, deve ser seguida e aplicada por todos os juízes e tribunais e pela Administração Pública.

O ex-secretário da reforma do judiciário, Pierpaolo Cruz Bottini esclarece que:

Em 2004, os presidentes dos três Poderes da República firmaram um pacto por um judiciário mais rápido e acessível, pelo qual enviaram ao Congresso Nacional duas dezenas de projeto de lei para reformular os processos civil, penal e trabalhista, bem como para concretizar a reforma constitucional. Dessas propostas, dez foram aprovadas em 2006.

 

A súmula do Supremo Tribunal Federal, que tem origem na Casa de Suplicação, nasce com caráter oficial, dotada de perfil indiretamente obrigatório, constituindo-se instrumento de autodisciplina do STF, que somente deverá afastar-se da orientação nela preconizada de forma expressa e fundamentada. Estas diretrizes, também estão presentes nas súmulas vinculantes com a distinção de que nesta o campo de incidência é mais abrangente, autodisciplinando e vinculando diretamente os órgãos judiciais e os órgãos da Administração Pública.   

   

1.1 Efeito vinculante

Do caput do artigo 103-A da Constituição Federal extrai-se que o Supremo Tribunal Federal tem, cumpridos os requisitos formais, a faculdade em conceder ou não efeito vinculante a súmula por ele editada. Assim, coube a lei ordinária determinar o momento e a amplitude do efeito vinculante da súmula, é o que está explicito no texto do art. 4º. da Lei 11.417/06, in verbis:

Art. 4º A súmula com efeito vinculante tem eficácia imediata, mas o Supremo Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público.

 

Para que uma súmula possa conter efeitos vinculantes é necessário que seu conteúdo tenha sido objeto de reiterados debates no Supremo Tribunal Federal e estar presente o quorum qualificado e a concordância de dois terços de seus ministros.

Vê-se que do texto do art. 4º. da Lei 11.417/06, anteriormente citado, o legislador embora reconhecendo a produção de efeitos imediatos da súmula vinculante, estabeleceu poder discricionário, quanto a amplitude do efeito vinculante destes enunciados, aos ministros do Supremo em vista de “resguardar situações jurídicas que mereçam ser preservadas, em nome de princípios como a segurança jurídica ou a boa-fé, justificando a aplicação, pelo STF, da técnica da modulação temporal dos efeitos vinculantes da súmula.”  

Ao comentar o art. 4º. da Lei 11.417/06 e a restrição feita aos efeitos vinculantes da aludida súmula, o professor Wambier leciona o seguinte:

 

O legislador estabeleceu no art. 4º a possibilidade de que haja outro tipo de restrição, além da temporal. Por razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse público, pode ser restringida a eficácia vinculativa da súmula a pessoas ou regiões. Pode o STF, por exemplo, estabelecer que os efeitos vinculantes de certa súmula só atinjam União e Estados Federados e não municípios. Ou só municípios com população acima de determinado número de habitantes.    

 

Vê-se que a vinculatividade dos efeitos da referida súmula não é absoluta podem ser, estes, modelados pelo STF.           

 

1.2 Art. 103-A da Constituição Federal

O art. 103-A da Constituição federal versa o seguinte:

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.

§1º A súmula terá por objetivo a validade , a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.

§2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.

§3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

 

Do texto deste artigo observam-se alguns requisitos que a súmula vinculante deve conter:

1. Quanto à legitimidade para a edição desta espécie de súmula é da competência privativa do Supremo Tribunal Federal;
2. Quanto à finalidade a súmula vinculante deve uniformizar a interpretação do STF em matérias de âmbito constitucional;
3. Quanto à legitimidade para propor a sumula vinculante está compreendida entre aqueles legitimados a propor a ação direta de inconstitucionalidade;
4.  Quanto ao objeto a sumula vinculante visa dirimir controvérsia atual entre os órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica;
5. Quanto a forma a decisão que vincula uma súmula deve ter respaldo em pelo menos 2/3 dos ministros do Supremo.

Não existe previsão, no corpo deste artigo, de nenhum tipo de punição ao magistrado que não utilizar as súmulas. Muito embora esta ausência de previsão legal, o magistrado recalcitrante poderá ser punido administrativamente, visto que, em assim agindo, e estará causando tumulto processual.

O parágrafo 3º do aludido dispositivo constitucional trata do procedimento da reclamação perante o Supremo Tribunal Federal, esta, possui previsão constitucional, legal e regimental. A Constituição Federal de 1988, no seu artigo 102, I, “l”, dispõe sobre o processo e julgamento, em instância originária, da reclamação para a preservação da competência do respectivo tribunal e para a garantia da autoridade de suas decisões. A previsão legal está disposta na Lei n.º 8.038/90. O regimento interno do Supremo Tribunal Federal também trata do tema.

A Reclamação outrora tinha como legitimados ativamente somente aqueles que poderiam propor ação direta de inconstitucionalidade. Hoje, conforme consta no Informativo STF nº 289 (AgR- questão de ordem) nº 1.880-SP- Rel. Min. Maurício Corrêa, decisão: 6-11-2002, “todos aqueles que forem atingidos por decisões contrárias ao entendimento firmado pelo STF no julgamento de mérito proferido em ação direta de inconstitucionalidade sejam considerados parte legítima para a propositura de reclamação”.

No mesmo sentido consta do Diário da Justiça, Seção I, 2 fev.2004, p.97, medida cautelar- Recl. Nº 2.523-3/SP- Rel. Min. Celso de Mello: “assiste plena legitimidade ativa, em sede de reclamação, àquele- particular ou não- que venha a ser afetado, em sua esfera jurídica, por decisões de outros magistrados ou Tribunais que se revelem contrárias ao entendimento fixado, em caráter vinculante, pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos processos objetivos de controle normativo abstrato instaurados mediante ajuizamento, quer de ação direta de inconstitucionalidade, quer de ação declaratória de constitucionalidade.”Vê-se que a legitimidade para propor a reclamação constitucional é ampla.

 

1.3 A Reclamação Constitucional

A reclamação constitucional está prevista no art. 102, inciso I, alínea “L” da Constituição Federal e tem por finalidade a preservação da competência e a garantida da autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal.

A professora Adriane Donadel ao manifestar-se sobre a natureza jurídica da reclamação esclarece que, esta é bastante controvertida, entretanto é de se ressaltar o entendimento de Moniz de Aragão citado pela mesma:

 

Não parece admissível dizer que a reclamação seja, em verdade, um recurso. (...) A reclamação não tem por finalidade remover o gravame que incidiu sobre a parte através de despacho judicial errôneo ou prejudicial, nem o seu cabimento está sujeito a prazo ou à existência ou inexistência de recurso. A natureza jurídica da reclamação também não coincide com a das ações, pois na reclamação não se visa a compor um conflito de interesse, mas, unicamente, preservar a competência do Supremo Tribunal. 

 

Não obstante, a professora Donadel entende que o melhor enquadramento para a reclamação constitucional reside em configurá-la como ação autônoma de impugnação, pois, esta, tem como característica a propositura em relação jurídica processual diversa.

A ação de reclamação é cabível para preservar a competência do Supremo Tribunal Federal quando algum tribunal de primeiro grau resolve enfrentar matéria relacionada à validade de lei além dos limites impostos pelo caso concreto. Quanto ao momento adequado para a propositura da reclamação, o STF firmou entendimento em vários julgados no sentido da possibilidade de interposição de recurso cabível e da propositura da reclamação, simultaneamente. Este entendimento foi ratificado e pacificado pela Lei 11.417/06 em seu art. 7º, in verbis:    

 

Art. 7º Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.

Confrontando os posicionamentos acerca do cabimento da reclamação constitucional a professora Adriane Donadel, assevera:

 

A recorribilidade ou a efetiva interposição de recurso da decisão que usurpa a competência do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça ou desafia a autoridade de suas decisões não impede que, desde logo, seja ajuizada a ação de reclamação perante esta Corte. Isso porque, nesse caso, a reclamação não poderia ser tida como recurso (lato sensu) de decisões irrecorríveis, pois seria possível, simultaneamente, a interposição do recurso cabível e a propositura da ação de reclamação. Todavia, se fosse adotado entendimento contrário – só conhecer da reclamação quando a decisão, que tiver descumprido acórdão do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça ou usurpado sua competência, não se achar submetida a recurso regularmente interposto – aí sim, estaríamos diante de legítimo recurso (lato sensu) de decisão irrecorrível. Isso porque só seria cabível a ação de reclamação se não houvesse a possibilidade de ataque à decisão por meio de recurso.

 

 

2. Atos da Administração

A Administração pública pratica atos que não necessariamente serão atos administrativos, isto porque os atos da Administração vistos, estes, como declaração do Estado destinada a produzir efeitos jurídicos, é uma espécie do gênero ato jurídico e, este, por sua vez encontra-se presente nos mais diversos ramos do Direito, não restringindo-se ao âmbito administrativo.

       

2.1 Atos da Administração regidos pelo direito privado

A Administração Pública pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado. Estes atos são “aqueles em face dos quais a Administração Pública desenvolve uma atividade de gestão de seus bens e interesses. Nestes casos a Administração não goza de prerrogativas de autoridade, agindo em condições de igualdade com o administrado”. Com respeito à esses atos da Administração regidos pelo direito privado, o prof. Hely Lopes Meirelles esclarece que:

 

 Nesses atos ou contratos o Poder Público se nivela ao particular abrindo mão de sua supremacia, desnecessária para aquele negócio jurídico, razão pela qual não pode alterá-los, revogá-los, anula-los ou rescindi-los por ato unilateral. Dependerá sempre da concordância do interessado, ou da via judicial cabível.  

 

2.2 Atos da Administração regidos pelo direito público 

Os atos da Administração regidos pelo direito público são os atos administrativos propriamente ditos, ou seja, são os atos da Administração Pública sujeitos ao regime de direito público. Dirley da Cunha Jr conceitua esta espécie de ato dizendo o seguinte:

 

O ato administrativo é espécie do gênero ato jurídico, regido pelo direito público, do qual se vale o Estado ou quem age em nome dele, para exprimir, unilateralmente, uma declaração de vontade, fundada na lei e voltada ao desempenho de funções administrativas na gestão do interesse coletivo.     

 

Hely Lopes Meirelles no que tange os atos administrativos leciona que: ato administrativo é fundamentalmente o ato jurídico, do qual se diferencia como uma categoria informada pela finalidade pública.

 

3. O cabimento da Reclamação Constitucional contra ato da Administração 

A Emenda Constitucional n. 45/2004 trouxe grande inovação ao ordenamento jurídico pátrio ao admitir o cabimento do instituto da Reclamação Constitucional contra ato administrativo em desconformidade com a súmula vinculante, uma vez que este instituto jurídico era utilizado tão somente no âmbito judicial.  

A súmula vinculante, como o próprio nome indica, terá o condão de vincular diretamente os órgãos judiciais e os órgãos da Administração Pública, abrindo a possibilidade de que qualquer interessado faça valer a orientação do Supremo, não mediante simples interposição de recurso, mas por meio da apresentação de uma reclamação por descumprimento de decisão judicial.         

 

3.1 Antes da Lei 11.417/06

A Emenda Constitucional n. 45/2004 introduziu o art. 103-A e parágrafos a Constituição sendo que o parágrafo 3º. prevê que:

Art. 103-A. Omissis.

§3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.

 

Deste parágrafo constata-se que caberá Reclamação contra ato administrativo, ou seja, contra ato da Administração sujeito ao regime de direito público.

Outro ponto relevante que se deve destacar é que o dispositivo mencionado não determina o momento de propositura da Reclamação dando margem a interpretação no sentido de se admitir a reclamação contra ato administrativo desde a ocorrência deste quando contrário a súmula.

 

3.2 Depois da Lei 11.417/06

Com o advento da Lei 11.417/06 que disciplina o instituto da súmula vinculante houve algumas modificações quanto ao cabimento da Reclamação. Nesta lei o art. 7º parágrafo primeiro, prescreve que:

Art. 7º. Omissis.

§ 1º Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.

 

Do texto deste parágrafo percebe-se que a Reclamação caberá contra ‘omissão ou ato da administração’. Neste sentido houve uma ampliação à incidência do instituto da reclamação, possibilitando o seu cabimento contra ato da administração podendo, este, ser de direito público ou privado.

No que pese haver a possibilidade de propor reclamação contra ato da Administração, o legislador, em observância a teleologia da súmula vinculante, restringiu o seu cabimento ao determinar a admissibilidade da reclamação após o esgotamento das vias administrativas. Neste sentido andou bem o legislador, uma vez que se não fizesse esta contenção perder-se-ia a utilidade da reclamação, bem como da própria súmula vinculante trazendo conseqüências não queridas pela reforma processual, visto que estaria por substituir a avalanche de recursos por uma avalanche, ainda maior, de reclamações.                

 

 

 

4. Considerações Finais   

A contribuição que a súmula vinculante trará ainda é uma incógnita. Mesmo porquê essa tem aspectos positivos e negativos, dentre as vantagens está a possibilidade de uniformização da jurisprudência oferecendo maior estabilidade e segurança jurídica aos jurisdicionados. De outro lado, existem desvantagens por limitar a reflexão do juiz de base que aplica a norma abstrata ao caso concreto.

Importante inovação trazida pelo art. 103-A da Constituição Federal, que versa acerca da súmula vinculante, é admitir o cabimento de reclamação constitucional contra atos administrativos que não observam os enunciados vinculantes. Todavia, com a entrada em vigor da Lei 11.417/06 que regulamenta o artigo, anteriormente, mencionado veio a baila alguns pontos controvertidos no que tange a reclamação de atos administrativos.

Ao se interpretar um instituto ou dispositivo jurídico deve-se sempre relevar a teleologia destes. O ideal da reforma objetivada com a Emenda Constitucional n. 45 foi o de combater a morosidade do judiciário e proporcionar aos jurisdicionados uma maior efetividade e celeridade nas decisões deste órgão. Então, deve-se olhar a reclamação contra ato administrativo de forma restritiva, de modo a manter em níveis razoáveis o volume de processos nos gabinetes dos juizes e dos tribunais.

Ante o exposto, entende-se que a Reclamação só será cabível contra ato administrativo, ou seja, aquele regido pelo direito público como quer a Constituição, bem com será aquela proposta somente após o esgotamento das vias administrativas.        

          

 

 

 

 

 

 

Referências

 

BOTTINI, Pierpaolo Cruz. As primeiras súmulas vinculantes. Artigo publicado em: Revista Jurídica Consulex – Ano XI – n. 253 – 31 de julho/2007

 

DA CUNHA JÚNIOR, Dirley. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. Salvador: JusPODIVM, 2007

 

DONADEL, Adriane. A Reclamação no STF e no STJ. Artigo publicado no CD-ROM Juris Síntese Millennium. Porto Alegre: Síntese, n. 32, nov./dez, 2001

 

HABERMAS, Jurgen. A inclusão do outro: estudos de teoria política. 2. ed. São Paulo: Loyola, 2004

 

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33. ed. São Paulo: Malheiros, 2007 

 

MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional / Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008

 

WAMBIER, Luiz Rodrigues. Breves comentários à nova sistemática processual civil, 3: Leis 11382/06, 11417/06, 11418/06, 11341/06, 11419/06, 11441/07, 11448/07. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007