A POLÍTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA: diagnóstico, desafios e perspectivas

1 INTRODUÇÃO A política industrial compõe-se de um conjunto de medidas que forneça bases adequadas para o desenvolvimento de setores. O Estado é responsável por incentivar setores específicos da economia, utilizando ferramentas como incentivos fiscais, investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), parcerias público-privado, crédito subsidiado, entre outros. O Estado tem como objetivo criar um ambiente favorável ao desenvolvimento da indústria e facilitar a iniciativa empreendedora. A política industrial, tecnológica e de comercio exterior, busca no curto prazo, diminuir as restrições externas do país e, no médio e longo prazo, equacionar o desenvolvimento de atividades-chave, de modo a gerar capacitação que permitam ao Brasil aumentar sua competividade no cenário internacional. O propósito da política industrial é o aumento de eficiência da estrutura produtiva, aumento de capacidade de inovação das empresas brasileiras e expansão das exportações. Buscando apresentar a teoria que servirá de base para o entendimento da política industrial, o presente trabalho está dividido em seis seções. A primeira trata da definição da política industrial e da política governamental, demonstrando o papel das políticas públicas sobre a estrutura produtiva, tal como a conduta e o desempenho dos agentes econômicos em um determinado espaço nacional. A segunda seção trata da definição de política industrial. A terceira seção discute a evolução da política industrial no Brasil de forma cronológica de 1990 até 2008, apresentando algumas razões pelas quais a política industrial brasileira teve um fraco desempenho durante sua trajetória. Em continuidade, a quarta seção apresentará o mapa estratégico da indústria e os principais desafios enfrentados no Brasil, relacionando os impactos econômicos e sociais que afetam o crescimento e desenvolvimento da indústria no país. A quinta seção as perspectivas da indústria e a chamada doença holandesa. Para que, por fim, na sexta seção sejam discutidas as perspectivas futuras e as inovações para a indústria nacional. 7

2 DEFINIÇÃO DE POLÍTICA INDUSTRIAL

A abordagem da promoção das atividades produtivas entre indústrias requer, inicialmente, a descrição das principais políticas e da participação do Estado. Uma conceituação de política industrial pode ser conhecida como [...] o conjunto de incentivos e regulações associadas a ações públicas, que podem afetar a alocação inter e intra-industrial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econômicos em um determinado espaço nacional. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002, p. 545). Por meio da política industrial, um determinado país pode seguir na direção de estágios de desenvolvimento que podem ser superiores aos já existentes no espaço nacional. Para Ferraz, Paula e Kupfer (2002), existem três correntes principais que relacionam a política industrial e o papel do Estado como agente influenciador das atividades produtivas, conhecidas como ortodoxa, desenvolvimentista e evolucionista. A política industrial pela ótica ortodoxa também pode ser conhecida como ótica das falhas de mercado. Esta visão neoclássica de política industrial considera o mercado competitivo como alocador eficiente dos recursos, e que ainda, se todos os mercados forem competitivos, a política industrial é desnecessária e totalmente indesejável. Do ponto de vista neoclássico, a intervenção do Estado só é necessária se, e apenas se, os benefícios e custos de oportunidade diretamente relacionados à produção e ao consumo de bens não fossem capturados pelos mecanismos de preços. Isso gera uma situação conhecida pelos neoclássicos como falhas de mercado. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). Segundo Ferraz, Paula e Kupfer (2002) são cinco os tipos de falhas de mercado: poder de mercado, isto é, estruturas de mercado ou condutas não competitivas como oligopólios e monopólios; externalidades; bens públicos; direitos de propriedade comuns e diferenças entre as taxas de preferências intertemporais sociais e privadas. A política industrial 8 três condicionantes da política. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). O contexto específico refere-se às características intrínsecas da nação, no qual a intervenção do Estado está sendo realizada. O tempo histórico leva em consideração qual é o estágio de desenvolvimento em que se encontra o país onde está sendo implementada a política ativa. Por fim, o contexto internacional contribui para definir se as políticas intervencionistas estão de fato, facilitando ou dificultando a ação de um Estado específico. Assim, a corrente desenvolvimentista considera a atuação do Estado não apenas como um agente corretivo, mas também como um elemento ativo, pois “a ótica desenvolvimentista guarda estreita relação com o estágio de desenvolvimento das forças produtivas de um determinado país e é mais “intervencionista”, quanto mais tardio for o processo de industrialização.” (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002, p.553). A política industrial pela ótica evolucionista é também conhecida como a ótica da competência para inovar. Esta política discute as relações entre a estrutura de mercado, a estratégia empresarial e progresso tecnológico. Inspirada em Schumpeter a abordagem evolucionista considera as inovações como constituintes do motor do desenvolvimento do capitalismo (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). Para Schumpeter (1984, p. 112), [...] o impulso fundamental que inicia e mantém o movimento da máquina capitalista decorre dos novos bens de consumo, dos novos métodos de produção ou transporte, dos novos mercados, das novas formas de organização industrial que a empresa capitalista cria. Do ponto de vista dos evolucionistas, os pressupostos de equilíbrio nos mercados, a racionalidade dos agentes e a informação perfeita são rejeitados. Estas características de mercado são apenas determinantes das falhas de mercado que deveriam ser corrigidas para os mercados atingirem os pontos de equilíbrio. Sendo assim, os aspectos chaves para o entendimento desta abordagem são: concorrência por inovação tecnológica; inter-relações entre agentes econômicos; estratégia, capacitação e desempenho e; por último, a importância do ambiente e processo seletivo. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). Ainda de acordo com Ferraz, Paula e Kupfer (2002), os aspectos chaves citados anteriormente conceituam a inovação tecnológica como fator diretamente relacionado à competição e seus efeitos dinâmicos. A cooperação entre empresas e 9 universidades, centros de pesquisa e consumidores funcionam como inter-relações entre os agentes econômicos facilitando o aprendizado por interação. As estratégias, capacitação e desempenho servem como marcha para definição de diferenciação de produtos e parâmetros de eficiência produtiva. E por último, a melhoria de práticas repetidamente introduzidas pelas condutas dos agentes econômicos como sendo a importância do ambiente e processo seletivo. A abordagem evolucionista considera ainda, que a política de inovação sobrepôs-se diante da política industrial e da política tecnológica. E diante disso, o Estado torna-se um agente estimulador das capacitações embasadas no processo técnico, tanto no lado da demanda, quanto no lado da oferta. Pelo lado da demanda consideram-se úteis os subsídios para aqueles agentes interessados em difusão de novas tecnologias e inovação. Já pelo lado da oferta, o Estado pode apoiar as iniciativas de incorporação de capacitação tecnológica. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). Os evolucionistas julgam os instrumentos de intervenção como sendo constituintes em: [...] subvenção a projetos de alta densidade tecnológica, incentivos fiscais à pesquisa e desenvolvimento, financiamento em condições preferenciais para a inovação, compras do setor público, e a disponibilidade de capital de risco para novos empreendimentos, além de medidas orientadas a garantir a apropriabilidade privada do investimento tecnológico (patentes) e manter padrões técnicos (metrologia, padronização e qualidade). Adicionalmente, são extremamente importantes os investimentos e ações orientadas ao fortalecimento das instituições que compõem um sistema de inovação local ou nacional, especialmente institutos dedicados à investigação científica e tecnológica e à formação de recursos humanos de alto nível. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002, p. 558). Os propósitos da política industrial em um país influenciam na estrutura produtiva e patrimonial. Em países desenvolvidos, o objetivo é a manutenção da liderança e avanço sobre outros competidores internacionais. Nos países em desenvolvimento a política industrial visa a busca e criação de líderes internacionais sendo que, nos estágios iniciais do desenvolvimento de uma nação as políticas são muito ativas, já nos estágios superiores a intervenção passa a ser indireta. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2002). [...]