A NATUREZA JURÍDICA DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – OAB

 A NATUREZA JURÍDICA DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – OAB[1] 

Flávia Nicolau Nogueira[2]   

RESUMO

Expõe, com base em pesquisas, a discussão criada em torno da natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB. Visa apresentar o atual posicionamento doutrinário criado a sob a ótica do posicionamento do Supremo Tribunal Federal que mostra que embora os Conselhos Fiscalizadores de Profissões Regulamentadas constituam Autarquias, tem-se a OAB como entidade “ímpar”, “sui generis”, não constituindo entidade da Administração Indireta

Palavras-chave: OAB. Natureza Jurídica. Autarquia. Posicionamento do STF.

1 INTRODUÇÃO

 

A Ordem dos Advogados do Brasil – OAB é uma entidade prestadora de serviço público de âmbito federal, embora de natureza não estatal. Sua instituição foi prevista em 1843 pelo Instituto dos Advogados do Brasil, entretanto sua instituição ocorreu somente 87 anos depois, fato este decorrente do Decreto n.º 19.408, de 18 de novembro de 1930, da lavra do Chefe Executivo Nacional, Getúlio Vargas, então elevado ao poder pela recente Revolução de 1930, desencadeada um mês antes, em 3 de outubro, sendo composta de Seções instaladas em cada um dos Estados da Federação.

 O primeiro Código de Ética Profissional para os advogados foi aprovado na sessão do Conselho Federal de 25 de julho de 1934, dando cumprimento ao preceituado no art. 84, inciso III, do Regulamento da OAB, encerrando a discussão iniciada em 30 de maio de 1933.  A Lei Federal n.° 8.906, de 4 de julho de 1994 estabelece os direitos e os deveres dos advogados, bem como os fins e a organização da OAB, tratando dos estagiários, das caixas de assistência, das eleições internas e dos processos disciplinares.

Pretendemos neste Paper discutir sua natureza jurídica transformada após o julgamento da ADIN n.3.026.

 

2 DESENVOLVIMENTO

 

1. Das Autarquias – Antiga natureza da OAB

 

Inicialmente torna-se necessário analisar a forma como podem ser desenvolvidas as atividades administrativas do Estado, ressaltando que pode ele mesmo desempenhar tais atividades ou desempenhá-las através de outros sujeitos. Assim, quando se dá essa transferência de desempenho ocorre a descentralização. Tal fenômeno ocorre com o objetivo de proporcionar maior celeridade e eficiência nas atividades estatais, consistindo assim, na prestação de serviço público de forma indireta, por meio de outras entidades.

 CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO afirma que “ora o Estado transfere o exercício de atividades que lhe são pertinentes para particulares, ora cria pessoas auxiliares suas, para desempenhar os cometimentos dessarte descentralizados.”[3] Acrescentando que “pela descentralização rompe-se uma unidade personalizada e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada” [4]Onde concluímos não haver entre elas subordinação.

Como formas de descentralização administrativa encontram-se as autarquias, e era nessa categoria que a OAB era enquadrada (Autarquia Federal), ainda que regida pela Lei n. 8.906 de 4 de Julho de 1994, que ficou conhecida como o Estatuto da OAB. As diversas ações judiciais envolvendo a Ordem eram processadas e julgadas pela Justiça Federal de primeiro grau (conforme previsto no art. 109, I, CF), sendo assente na jurisprudência do STJ[5], como vemos:

     PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO. ANUIDADES DA OAB. CONTRIBUIÇÃO PARAFISCAL. APLICAÇÃO DA LEI N° 6.830/80. COMPETÊNCIA DA VARA DE EXECUÇÕES FISCAIS DA JUSTIÇA FEDERAL.

                                                          1. A ordem dos advogados do Brasil - OAB é uma autarquia profissional de regime especial, cuja natureza jurídica resta assentada na jurisprudência firme dos tribunais superiores (STF e STJ).

 Temos em HELY LOPES MEIRELLES o conceito de autarquia como sendo “entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas”. [6] Logo, as autarquias são entidades autônomas que integram a administração indireta, desenvolvendo uma atividade que antes integrava a administração centralizada.

O Foro competente para processar e julgar suas ações encontra-se previsto no art. 109 da Carta Magna: “Aos juízes federais compete processar e julgar; I as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, ...” tendo, assim, Foro Federal.

Seu processo de execução fiscal dá-se pela Lei n.6830 de 22 de setembro de 1980 que tem como exeqüentes a Fazenda Publica da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e suas respectivas autarquias. Outro privilégio se dá com a imunidade de impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou delas decorrentes, conforme previsão do art. 150, §2º da CF/88.

DANIELA PAIVA OLIVEIRA elenca as principais características das autarquias sendo: 1) sujeição a um controle finalístico, 2) detém patrimônio próprio; 3) seus bens são considerados públicos (e, portanto, sujeitos ao sistema de impenhorabilidade e imprescritibilidade); 4) obedecem aos padrões de contratos administrativos (aqui destacada a necessidade de realização de licitações com base na Lei n. 8.666); 5) regime de pessoal que impõe a realização de concurso público e 6) privilégios processuais, tais como prazos diferenciados, isenção de custas judiciais, desnecessidade de exibição de mandato procuratório, sentença sujeita a duplo grau de jurisdição, prescrição qüinqüenal, imunidade recíproca e responsabilidade civil de cunho objetivo. [7]

De acordo com a mesma autora as autarquias dividem-se em comuns, em regime especial, fundacional e associação pública, sendo que as entidades de classe que fiscalizam o exercício das atividades profissionais se incluem na categoria de autarquias profissionais ou corporativas.

2. Mudança na natureza jurídica da OAB

 

Entendida por muito tempo como autarquia especial, a OAB era encarada ainda como um gênero especial dentro dessa classificação, conforme MARÇAL JUSTEN FILHO:

“As autarquias de regulação de categorias profissionais também apresentam perfil muito diferenciado. É o caso da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB e dos diversos Conselhos federais e regionais, encarregados de disciplinar o exercício de profissões regulamentadas. Essas entidades são qualificadas como autarquias federais, mas não se sujeitam a qualquer tipo de interferência estatal. Seus administradores são eleitos pelos integrantes da categoria e não podem ser destituídos por ato de vontade dos governantes. Sua competência administrativa se limita ao exercício da profissão. Essas entidades não são propriamente integrantes da estrutura administrativa estatal, mas manifestações da própria sociedade civil. No entanto, exercitam competências tipicamente estatais, especialmente no tocante ao poder de polícia, a que corresponde a cobrança compulsória de contribuições”.[8]

 

Ocorre que em 2006, foi interposta uma Ação Direta de Inconstitucionalidade pelo Procurador-Geral da República exigindo primordialmente a realização de concurso público para o provimento de cargos de servidores da OAB, o que levou a Corte Excelsa a declarar que “a OAB não é pessoa jurídica de direito público, autarquia (nem mesmo de regime especial), não tendo qualquer vinculação com a administração pública indireta, garantindo-se, assim, sua independência na consecução de suas missões históricas e constitucionais (e por isso não  se submetendo à regra do concurso público)”[9]:

 EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA (...). 2. Não procede a alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta. 3. A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro (...)”

Nesse sentido, ratifica o doutrinador Paulo Luiz Netto Lôbo[10] 

 "a OAB não é autarquia nem entidade genuinamente privada, mas serviço público independente, categoria sui generis, submetida ao direito público (exercício de polícia administrativa da profissão) e ao direito privado (demais finalidades)."

Interessante observação é que traz a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[11]:

 “Com essa decisão (a do STF), a OAB passa a ser considerada como pessoa jurídica de direito público no que esta tem de vantagens (com todos os privilégios da Fazenda Pública, como imunidade tributaria, prazos em dobro, prescrição qüinqüenal etc.), mas não é pessoa jurídica de direito público no que diz respeito às restrições impostas aos entes da Administração Pública direta e indireta (como licitação, concurso público, controle)” grifo nosso.

Por conta dessa mudança e uma vez perdida a característica de autarquia federal e sendo elevada à categoria de serviço independente, a OAB, agora, seja ação ordinária, seja mandado de segurança, a competência para processá-los e julgá-los passa, definitivamente, à Justiça dos Estados, ante a não incidência das hipóteses preconizadas no art. 109, incs. I e VIII, da Constituição, no que discorda MÁRIO MACIEIRA[12], presidente da OAB-MA, para quem o foro competente para decidir as causas da OAB ainda é da Justiça Federal. 

É entendimento majorante o fato de que a OAB deixa de utilizar as prerrogativas do processo da execução fiscal das entidades ligadas à administração indireta e valer-se-á do rito previsto no Código de Processo Civil. Quanto à execução de advogados inadimplentes, MÁRIO MACIEIRA[13] explica que a cobrança se dá primeiro administrativamente e pode levar à suspensão do advogado, pelo TED por inadimplência, após isso, é feita a execução fiscal da dívida. Ele comentou ainda que alguns juízes começam a determinar que o rito seja de execução de título extrajudicial, porque a anuidade não tem natureza tributária.

Quanto à imunidade tributária, para FERNANDO LIMA[14], se a OAB é um “serviço público independente”, ela não se enquadra na norma constitucional do art. 150, VI, que proíbe a tributação recíproca incidente sobre “patrimônio, renda ou serviços” pertencentes à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. MACIEIRA[15] discorda, e diz que, com base na Lei 8.906/94, art. 45,  § 5º, A OAB, por constituir serviço público, goza de imunidade tributária total em relação a seus bens, rendas e serviços.   

LIMA[16] propõe ainda que OAB deveria prestar contas ao Tribunal de Contas da União, como acontece com todos os outros conselhos profissionais, que também arrecadam anuidades e taxas de seus filiados. CARLOS EDUARDO LULA[17], presidente da Escola Superior de Advocacia, discorda

 “Nosso sistema de controle é feito mediante auditorias externas, feitas anualmente e pela comissão de contas do Conselho Federal da OAB. Na semana passada, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) julgou, em Brasília, toda a diretoria da OAB do Pará pela acusação da prática de irregularidades na venda de um terreno da subseção de Altamira. Só esse fato demonstra a responsabilidade de nossas ações” (grifo nosso)

LULA acredita que essa classificação é vantajosa no sentido de que

“como não recebemos recursos públicos, não estamos atrelados ao poder público. Nosso procedimento de contratação é simplificado, os dirigentes possuem mandato específico, sem remuneração, temos mais agilidade de movimentação. Representamos os advogados, mas prestamos um serviço enorme à sociedade.”

 

3 CONCLUSÃO

 

Trata-se de uma situação inédita na seara do Direito Administrativo brasileiro essa decisão do Supremo Tribunal Federal, o que despertou várias críticas sob a alegação de estar se ferindo a isonomia constitucional, quanto aos requisitos que as demais entidades devem observar como a prestação de contas, licitação e realização de concurso público ao mesmo tempo em que a entidade conserva uma série de benefícios que seriam próprios de autarquias.

É inegável o serviço público que a OAB presta à sociedade, até porque consta da Constituição Federal a sua competência para propor Ação Direta de Inconstitucionalidade, só para dar um exemplo de suas múltiplas atuações. Elcias Ferreira da Costa[18], em sua obra “Deontologia Jurídica - Ética das Profissões Jurídicas”, nos lembra de que a OAB está dotada de competências próprias do poder estatal, tais como: competência legiferante, competência tributária e competência integrativa da lei. A OAB dispõe também de atribuição disciplinar, seletiva e tutelar.

Necessário é encontrar uma adequação específica ainda para sua classificação de forma a não contrariar a igualdade que tantos outros órgãos semelhantes almejam.

REFERÊNCIAS

 

ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17ªed. São Paulo: Método, 2009.

ATAIDE JUNIOR, Vicente de Paula. A ADIN nº 3026 e o fim do foro federal para a OAB. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1246, 29 nov. 2006. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/9214>. Acesso em: 25 out. 2011.

BARRETO. Alex Muniz. Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2008.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal - STF. Disponível em: www.stj.gov.br. Acesso em: 25 out 2011.

COSTA, Elcias Ferreira. Deontologia Jurídica: a ética das profissões jurídicas. Rio de Janeiro: Forense, 1996.

LULA, Carlos Eduardo. Entrevista presencial realizada no dia 23 de outubro de 2011.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14ª ed., São Paulo: Atlas, 2002.

HOLTHE, Leo Van. Direito Constitucional. 6ª ed. Salvador: JusPODIVM, 2010.

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de licitações e Contratos administrativos. 8 ed. São Paulo: Dialética, 2000.

LIMA, Fernando Machado da Silva. O que é a OAB? Disponível em: http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.22829. Acesso em: 26 out. 2011.

LÔBO, Paulo Luiz Netto. Comentários ao Estatuto da Advocacia e da OAB / Paulo Luiz Netto Lôbo. – 3. ed. rev. e atual. – São Paulo: Saraiva, 2002.

MACIEIRA, Mário. Entrevista presencial realizada no dia 24 de outubro de 2011.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.

OLIVEIRA, Daniela Paiva. Análise acerca da natureza jurídica da Ordem dos Advogados do Brasil: ênfase no posicionamento adotado pelo Supremo Tribunal Federal. Disponível em: http://www.jurisway.org.br/v2/ dhall.asp?id_dh=4508. Acesso em 01 out 2011.

PIETRO. Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.