A EVOLUÇÃO DO ESTADO E A RELATIVIZAÇÃO DA TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES

A EVOLUÇÃO DO ESTADO E A RELATIVIZAÇÃO DA TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES

 

 Iatiara Chaves de Oliveira

 

Resumo:

Este breve ensaio aborda os elementos formadores da origem do Estado, sua evolução e necessidade para a concretização do bem comum almejado pela coletividade. Esta análise, ora referida, terá como enfoque o princípio constitucional da Separação dos Poderes e a sua relativização, quando o Poder Judiciário busca garantir a concretização de direitos fundamentais em consequência da omissão dos outros poderes.

1.    Introdução

Uma nova discussão se abre em torno das funções dos poderes do Estado no atual cenário neoconstitucional.  A busca pela efetivação dos direitos fundamentais põe em baila questões como a efetivação de políticas públicas pelo Poder Judiciário e a violação do princípio constitucional da separação dos poderes.

O ensaio, ora apresentado, busca fazer uma breve análise histórica da origem e formação das sociedades, sobretudo, do Estado, na tentativa de esclarecer a organização do fenômeno estatal desde sua origem.

Outro ponto relevante abordado neste estudo será a análise da teoria da separação dos poderes, concebida por Montesquieu, a mais de duzentos anos, ainda inserida no contexto social que o Brasil se apresenta hoje.

 

2.    O Estado

A denominação Estado, no sentido de sociedade politicamente organizada e permanente, surge pela primeira vez, no século XVI, na obra O Príncipe, de Maquiavel, que designou como Estado as comunidades formadas pelas cidades-estado independentes politicamente.

Segundo (DALLARI, 1995, p. 3) Maquiavel fez “uma observação aguda de tudo quanto ocorria na sua época em termos de organização e atuação do Estado”.

A organização estatal, numa visão política, é constituída por uma totalidade de indivíduos juridicamente organizados.

Assim, essa comunidade estatal tem toda a sua conduta orientada por modelos, normas sócio-éticas, tidas como modelos ideais de comportamento social. Daí a simbiose entre as normas jurídicas e éticas, que regem as relações cotidianas, de modo a propiciarem um convívio harmônico.

Vale destacar que esta interação entre normas jurídicas e normas éticas rege a dialética do cotidiano social, se diferenciando quanto à sanção pela não observância destas.

Essa terminologia Estado é majoritariamente considerada pela doutrina como das sociedades independentes politicamente, regidas por um conjunto de preceitos normativos que regulam o convívio social, didaticamente traduzido em povo, território e soberania. Destarte, precisa é a definição de Azambuja:

A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, é relativamente nova. Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites da cidade, usavam o termo polis, cidade, e daí veio política, a arte ou ciência de governar a cidade. Os romanos, com o mesmo sentido, tinham civitas e respublica. (AZAMBUJA, 1998, p.29)

 

2.1 Da Formação do Estado

Antes de qualquer consideração acerca formação do Estado, é necessária a análise da sociedade, sua formação e origem para uma posterior compreensão do fenômeno de formação do Estado.

Uma primeira corrente considera a sociedade como algo natural, pois o homem, por ser gregário − um ser que necessita viver em convívio com outros homens − tem no convívio social uma necessidade inerente a sua natureza humana.

Isso é corroborado por (DALLARI, 1995, p. 8) para quem “não seriam as necessidades materiais o motivo da vida em sociedade, havendo, independente dela, uma disposição natural dos homens para a vida associativa.”

Assim, o surgimento das sociedades aparece como um acontecimento natural, advindo da natureza gregária do homem, que tem necessidade de interagir com o seu semelhante para atingir os seus objetivos. 

Diametralmente oposta a esta corrente, há outra que defende constituir-se a sociedade num contrato ou acordo de vontades firmado entre os homens para que consigam viver de modo harmônico.

Segundo (DALLARI, 1995, p.10), essa idéia de sociedade como sendo um contrato de vontade entre os homens, surge com Thomas Hobbes, em sua obra O Leviatã, de 1651.

Para Hobbes (apud DALLARI, 1995, p.10) o ser humano, inicialmente, vive em estado de natureza ou desordem em virtude de não ter suas ações reprimidas, seja pela razão ou alguma instituição de poder político. Dessa desordem geral, a razão humana conduz à necessidade da celebração de um pacto social, ou seja, o contrato social levado pela sua racionalidade. Precisas as lições de Dallari acerca da teoria do contrato social:

Tornados conscientes dessas leis os homens celebram o contrato, que é a mútua transferência de direitos. E é por força desse ato puramente racional que se estabelece a vida em sociedade, cuja preservação, entretanto, depende da existência de um poder visível, que mantenha os homens dentro dos limites consentidos e os obrigue, por temor ao castigo, a realizar seus compromissos e à observância das leis da natureza anteriormente referidas. (DALLARI, 1995, p.11).

 

Assim, tornou-se clara a necessidade de formação de um ente que trouxesse regras que disciplinassem o convívio social dessas comunidades em formação. Surgiu então, o Estado, figura autoritária que traduzia ordem e segurança, e que legitimou perfeitamente o absolutismo do século XVII.

A idéia, trazida por Hobbes, de combater a guerra de todos contra todos, foi rebatida por Montesquieu, que defendia a existência de leis naturais que levavam o homem a escolher a vida em sociedade (apud DALLARI, 1995, p.12). O homem em seu íntimo teria o desejo de paz, a atração natural entre os sexos opostos etc, o que levaria estes a terem a necessidade de se unirem, tornando-se assim fortes.

Os indivíduos se associam para proteção e interesse do coletivo, traduzindo-se, então, numa vontade geral. Essa vontade geral pode até ser contrária a vontade de determinados indivíduos inseridos no todo, entretanto a vontade geral é a que prevalece, uma vez que é a tradução do bem coletivo que está alicerçado nos fundamentos da liberdade e igualdade.

De toda a análise apresentada, conclui-se que a sociedade surgiu como conseqüência natural da necessidade do homem em se unir com o seu semelhante em busca de ajuda e proteção mútua e, sobretudo, em busca de um bem comum. Assim, por sua natureza gregária o homem tende a ser um ser social, não conseguindo viver de forma isolada.

Em apertada síntese, a sociedade pode ser entendida como um conglomerado humano organizado, com poder próprio, e que se destina a realização do bem comum dos seus membros:

O Estado não se confunde, pois, nem com as sociedades em particular, nem com a Sociedade, em geral. Os seus objetivos são os de ordem e defesa social, e diferem dos objetivos de todas as demais organizações. Para atingir essa finalidade, que pode ser resumida no conceito de bem público, o Estado emprega diversos meios, que variam conforme as épocas, os povos, os costumes e a cultura. Mas o objetivo é sempre o mesmo e não se confunde com o de nenhuma outra instituição. (AZAMBUJA, 1998, p.26)

 

O Estado surge, assim, para legitimar a realização do bem público, possuindo, por isso, poder - força que detém alguém de fazer outrem obedecer)- e autoridade (direito de mandar), sendo essas características exercidas através da força.

O Estado, como uma sociedade politicamente organizada, surge com essa definição por volta do século XVI. Entretanto, toda e qualquer sociedade dotada de alguma autoridade superior e que tenha estabelecido normas em prol de um convívio harmônico e ordenado, anterior ao século XVI, pode ser, de forma semelhante, considerada uma organização estatal.

Então, como compreender a existência do Estado? Segundo (AZAMBUJA, 1998, p. 23) o Estado para muitos é uma ficção, uma entidade abstrata; para outros, uma idéia, uma imagem; e para alguns um simples fato.

Várias são as teorias que tentam explicar o fenômeno da formação do Estado. Para alguns doutrinadores a linha que diferencia o Estado da sociedade é muito tênue. É defendida, por essa corrente, a teoria de que o homem ao se reunir numa organização social, e ao criar regras de convivência, teria presente entre os indivíduos uma autoridade, que seria o Estado. Essa corrente considera o Estado o elemento universal organizador e unificador da sociedade humana (DALLARI, 1995, p. 44).

Dentre outras teorias, que não cabem neste estudo, vale salientar uma outra teoria que busca fundamentar o surgimento do Estado. Assim, já se teorizou que em um dado momento a sociedade humana era uma realidade em que não existia a presença do Estado de modo que apenas posteriormente, em conseqüência de uma necessidade de afirmação de um determinado grupo, o Estado foi constituído.

O Estado surge como conseqüência da necessidade dos homens em se organizarem socialmente, sob a forma de governantes e governados, com o intuito maior da promoção do bem público em um território determinado.

Da definição acima é extraído os três elementos ou condições essenciais para a existência do Estado: povo, território e poder.  

Para que o Estado consiga concretizar sua finalidade é necessária a criação de regras imperativas erga omnes que estabeleçam a conduta dos indivíduos, positivando o Direito. Essas normas, segundo (AZAMBUJA, 1998, p. 23) podem ser despoticamente estabelecidas nos regimes autocráticos ou democraticamente nos regimes de liberdade.

Ora, uma vez estabelecida uma sociedade política, uma ordem jurídica é consequentemente formada. 

Ubi societas ibi jus (onde houver sociedade haverá direito), disse Aristóteles há 2.500 anos. Tal afirmação ainda é plenamente verdadeira. Vivendo em sociedade, o homem pode ficar privado do conformo material e das utilidades que a tecnologia oferece, como energia elétrica, automóvel e mesmo educação escolar ou emprego fixo. Com alguma dificuldade ele viverá. Sem um número mínimo de ordem, porém, ou aquilo que Jeremias Bentham denominava de mínimo ético de convivência, a vida não seria possível nem por um instante. A insegurança, a incerteza e os abusos destruiriam a sociedade quase na rapidez de um terremoto. Por isso, dentre os atributos essenciais do Estado, refulgem o poder amparado na força, e o direito que modela o exercício desta. (ACQUAVIVA, 2000, p.7)

 

O estudo do Estado não pode ser dissociado do estudo do Direito, uma vez que estes se encontram imbricados, como bem afirmou Aristóteles, séculos atrás. O Estado assim como o Direito é um conglomerado de normas que busca a manutenção da ordem entre os homens, sendo, pois, a própria ordem jurídica imposta. Em suma, é o Estado a própria a personificação da ordem jurídica (ACQUAVIVA, 2000, p.12).

O Direito estabelece com o Estado uma relação de dependência, em que o primeiro necessita do segundo para através da sua coercibilidade poder fazer cumprir o direito imposto.

 

 

2.2 Das funções do Estado

O Estado moderno, na busca da promoção do bem comum, que é seu fim precípuo, se organiza em funções especializadas. Tal especialização das funções do Estado é decorrência do grau de complexidade das relações sociais contemporâneas.

 Inicialmente, como um Estado de Direito, o poder estatal exerce o que se denominou Função Legislativa ou Poder Legislativo ao expedir normas gerais e obrigatórias erga omnes.

Outra função do Estado é a Função Executiva exercida pelo Presidente da República nos Estados Republicanos. O Poder Executivo é concretizado quando o Estado cria cargos; executa serviços; nomeia funcionários; constrói estradas; executa serviços relacionados à saúde e educação etc (AZAMBUJA, 1998, p.176).

Por último, mas não menos importante, tem-se a Função judiciária ou o exercício do Poder Judiciário pelo Estado. O papel desta função, que é foco de estudo do presente trabalho, ocorre quando o Estado dirime controvérsias, litígios surgidos nas relações intersubjetivas, aplicando a lei ao caso concreto.

Dallari (1995, p.181) afirma que a separação das funções estatais, que foi incorporada através da obra de Montesquieu ao constitucionalismo atual, foi criada como forma de garantir a liberdade dos cidadãos. Ou seja, a separação de poderes garante aos indivíduos maior segurança, pois os que aplicam as leis não são os mesmos que as editam, por exemplo. Além disso, a eficiência do Estado é maior ao serem delegadas funções a órgãos especializados.

Por outro lado, é pacífico em doutrina que o poder do Estado é uno e indivisível, sendo aquela divisão ou separação de poderes meramente pragmática para a consecução dos fins do ente político e para a proteção da indigitada garantia à liberdade dos indivíduos, através da pulverização do poder estatal.

A separação dos poderes, nos moldes da sociedade atual, concebe um sistema em que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário se relacionam de forma harmônica e independentes entre si, na forma delineada por Montesquieu, em sua obra Do Espírito das Leis, de 1748, que acreditava que tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo exercesse esses três poderes:

O sistema de separação de poderes, consagrado nas Constituições de quase todo o mundo, foi associado à idéia de Estado Democrático e deu origem a uma engenhosa construção doutrinária, conhecida como sistema de freios e contrapesos. Segundo essa teoria os atos que o Estado pratica podem ser de duas espécies: ou são gerais ou são especiais. Os atos gerais, que só podem ser praticados pelo poder legislativo, constituem-se a emissão de regras gerais e abstratas, não se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas irão atingir. Dessa forma, o poder legislativo, que só pratica atos gerais, não atua concretamente na vida social, não tendo meios para cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a possibilidade de atuação do poder executivo, por meio de atos especiais. O executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente impossibilitado de atuar discricionariamente, porque todos os seus atos estão limitados pelos atos gerais praticados pelo legislativo. E se houver exorbitância de qualquer dos poderes surge a ação fiscalizadora do poder judiciário, obrigando cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competências. (DALLARI, 1995, p. 183/185)

 

Essa divisão clássica de Montesquieu tornou-se princípio norteador da organização política liberal, o que deu a essa teoria status de dogma a partir da sua previsão na Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, (art. 16), bem assim estando insculpida no art. 2º da Carta Magna brasileira.

Há fortes críticas à teoria da separação dos poderes no que concerne a sua efetividade e garantia da liberdade dos indivíduos. Muitos defendem que esta separação é de caráter meramente formal, pois existe na prática uma interpenetração das funções estatais, ou seja, um Poder exerce indiscriminadamente funções de outros poderes, restando, segundo Dallari (1995, p.185), apenas a aparência de separação.

Outro fato notório diz respeito à mitigação da liberdade dos cidadãos. É claro o privilégio ofertado à determinada parcela da sociedade dotada de influência econômica. Por vezes, o legislativo cumpre de forma antidemocrática determinações do poder executivo para privilegiar interesses de alguns em detrimento da maioria, acentuando ainda mais as desigualdades em um dito Estado Democrático de Direito. Isso leva a teoria da separação dos poderes a ser uma leviana separação de atribuições.

A outro giro, o que tem ocorrido na atualidade é justamente a relativização desse modelo de separação de poderes, isto em conseqüência da natural complexidade das relações sociais e da emergente necessidade de soluções prestacionais ofertadas pelo Estado.

A elaboração da teoria da separação de poderes se deu em meio a necessidade de limitação da atuação do Estado e para que fosse evitado a formação de Estados centralizadores e ditatoriais.  Diversamente, nos dias de hoje, prevalece a cobrança dos deveres prestacionais do Estado. Este se encontra imerso em uma complexa teia social, de modo que necessita da interação de todos os poderes para o efetivo cumprimento de suas ações, em virtude da evolução contínua das sociedades. Com isso, a sociedade moderna busca meios que aumentem a eficácia do Estado:

[...] a evolução da sociedade criou exigências novas, que atingiram profundamente o Estado. Este passou a ser cada vez mais solicitado a agir, ampliando sua esfera de ação e intensificando sua participação nas áreas tradicionais. Tudo isso impôs a necessidade de uma legislação muito mais numerosa e mais técnica, incompatíveis com os modelos da separação de poderes.  O legislativo não tem condições para fixar regras gerais sem ter o conhecimento do que já foi ou está sendo feito pelo executivo e sem saber de que meios este dispõe para atuar. O executivo, por seu lado, não pode ficar à mercê de um lento processo de elaboração legislativa, nem sempre adequadamente concluído, para só então responder às exigências sócias, muitas vezes graves e urgentes. (DALLARI, 1995, p.186)

 

Ainda segundo Dallari (1995, p.186) o respeito ao preceito da separação dos poderes deve ser mantido, pois este é um forte símbolo da Democracia, devendo ser cuidadosamente afrontado. Entretanto, como não relativizar tal princípio quando um direito social fundamental é fustigado pela omissão de algum poder?

Não temos dúvida por conseguinte em afirmar que a separação poderes expirou desde muito como dogma da ciência. Foi dos mais valiosos instrumentos de que se serviu o liberalismo para conservar na sociedade seu esquema de organização do poder. Como arma dos conservadores, teve larga aplicação na salvaguarda de interesses individuais privilegiados pela ordem social. Contemporaneamente, bem compreendido, ou cautelosamente instituído, com os corretivos já impostos pela mudança dos tempos e das idéias, o velho princípio haurido nas geniais reflexões políticas de Montesquieu poderia, segundo alguns pensadores, contra- arrestar outra forma de poder absoluto para o qual caminha o Estado moderno: a onipotência sem freio das multidões políticas. (BONAVIDES, 1999, p.147)

 

Assim, em meio a essa discussão da relativização da teoria da separação dos poderes, é estabelecida a polêmica em torno da violação a esse princípio constitucional na medida em que o Judiciário, face a omissão dos poderes legislativo e executivo, adentra na seara de competência destes na tentativa de corrigir iniqüidades, implementando aquilo que deveria ser feito  através de ações positivas de cunho social.

Vale destacar, por fim, que o Judiciário uma vez provocado em virtude da omissão de deveres de outros poderes, não pode ficar omisso a questão posta ou limitado ao princípio da separação dos poderes, sobretudo quando se tratar da efetivação de direitos fundamentais. Devem, assim, ser observados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para que o judiciário exerça o controle dos atos administrativos, sem, contudo, usurpar função de outro poder ou mitigar o princípio constitucional da separação dos poderes.

 

3.    Conclusão

A análise da origem e formação da sociedade e do Estado legitima e reforça a necessidade de manutenção de um poder público estatal forte, uno e indivisível, e que tenha como escopo a efetivação dos princípios constitucionais.

Enfim, em consonância com a doutrina e jurisprudência contemporâneas, é sabido que o controle da discricionariedade do Estado, pelo Poder Judiciário, na realização das políticas públicas, não ofende ao princípio da separação dos poderes, mormente no que atine à implementação dos direitos sociais. Isto porque a concretização dos direitos fundamentais no Estado Democrático de Direito é obrigação comum de todos os Poderes, indistintamente.

Embora, ainda seja bastante comum a invocação da discricionariedade, o fato é que os direitos sociais vêm sendo implementados judicialmente e com o aval dos tribunais superiores, sobretudo no diz respeito às prestações ligadas à saúde e a educação.

 

 

 

 

4. Referências Bibliográficas

 

AZAMBUJA, Darcy. Introdução à ciência política. 11. ed. São Paulo: Globo, 1998.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 1995.  

BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 1999.

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. 2. ed. rev. e aum. São Paulo: Saraiva, 2000.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2004.