A EFICÁCIA DO SEQUESTRO/ARRESTO E DA INTERVENÇÃO PARA SANAR INADIMPLÊNCIA DE PRECATÓRIOS CONSIDERANDO O RESTRITO CABIMENTO E O PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE

INTRODUÇÃO

 

É sabido que ao demandar contra a Fazenda Pública o cidadão se deparará com peculiaridades no processo, dentre elas os sempre lembrados prazos, em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar, conforme o artigo 188 do Código de Processo Civil. Especificamente no âmbito da execução civil em face da Fazenda Pública encontrará outra peculiaridade que é o regime de precatórios. Trata-se uma criação genuinamente brasileira e que só é aplicada aqui para o pagamento das dívidas do Estado.

Pois bem, o sujeito demanda em face do Estado e ao final, se lhe for cabível, receberá um precatório, que, de acordo com algumas condições, será classificado e colocado em uma determinada fila com outros precatórios a serem pagos. Mas como é corriqueira a mora do Estado, os credores restam prejudicados.

Porém, existem medidas cabíveis, no contexto da Execução, que podem ajudar o credor, quais sejam, pleitear o sequestro de rendas públicas ou promover a intervenção federal ou estadual. No entanto, algumas condições devem ser observadas tais como o restrito cabimento do sequestro/arresto e a proporcionalidade da medida extrema que é a intervenção.

A identificação e estudo dessas possibilidades de sequestro ensejam a pesquisa. Para tanto, far-se-á necessária inicialmente a contextualização mais aprofundada da execução em face da Fazenda Pública e do regime de precatórios.

 

1 A EXECUÇÃO POR QUANTIA CERTA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA

 

1.1 Definição e características do regime especial

 

A execução por quantia certa em face da Fazenda Pública tem o regime próprio, diferente do que ocorre com a execução por quantia certa em face de particular solvente. Contra este, a execução tem o fito de expropriar bens para satisfazer o credor, nas formas do artigo 646[1] e 647[2] do Código de Processo Civil (CPC), ou seja, por adjudicação, alienação do bem promovida pelo particular, hasta pública e usufruto de bem móvel ou imóvel. Já contra a Fazenda – entenda-se que o entendimento de Fazenda Pública abrange a União, Estados e Municípios, bem como suas autarquias, fundações, agências executivas e reguladoras. Não estão incluídas as sociedades de economia mista e as empresas públicas, uma vez que, apesar de fazerem parte da Administração Pública, possuem regime jurídico de direito privado (DIDIER, 2012) – a execução não se aperfeiçoa nesses moldes, haja vista que os bens públicos são impenhoráveis e inalienáveis, logo, não recai sobre ela a regra do artigo 591[3] do CPC que trata da responsabilidade patrimonial do devedor (CUNHA, 2013). Nesse sentido, corrobora Araken de Assis (2012) ao dizer que há um procedimento in executivis especial, justificado não só na previsão constitucional (artigo 100, CF), mas principalmente na inalienabilidade e impenhorabilidade dos bens públicos, conforme os artigos 99[4] e 100[5] do Código Civil.

 Não sobeja lembrar as lições de Alexandre Câmara (2008), quando diz que este regime especial só diz respeito a execuções por quantia certa. Assim, nas execuções de obrigações de entregar coisa e nas de fazer e de não fazer, mesmo sendo o executado a Fazenda Pública, atentar-se-á para o regime comum.

Pois bem! Além da questão da inalienabilidade e consequente impenhorabilidade dos bens públicos, Leonardo Carneiro da Cunha (2013) chama a atenção para uma situação importante que também caracteriza o regime especial de execução em face da Fazenda Pública, qual seja: a não adequação ao processo sincrético. Diz ele que a reforma do Código de Processo Civil de 2005, a qual criou o processo sincrético, determinou que não há mais necessidade de um processo de execução autônomo fundado em título judicial, portanto, a sentença exarada no processo cognitivo passa a ser mero objeto de cumprimento, iniciando, assim, um módulo executivo no mesmo processo. No entanto, a Fazenda Pública não é alvo desta nova sistemática. Contra ela continua cabendo a execução autônoma, disciplinada no Livro II do CPC, nos artigos 730[6] e 731[7], além do 741[8] que trata da ação de embargos à execução.

Outra questão importante diz respeito ao cabimento ou não do regime especial a títulos extrajudiciais, uma vez que o artigo 100 da Constituição Federal se refere apenas a títulos provenientes de sentença judiciária, ou seja, estariam tão somente voltados para títulos judiciais, excluindo os extrajudiciais. Isso implicaria que aquele que tivesse título extrajudicial contra a Fazenda Pública, necessariamente deveria entrar com o processo cognitivo para obter o título judicial (CÂMARA, 2008, p.309). A posição dominante, nesse contexto, seria que é sim admitida a execução fundada em título extrajudicial, com a fundamentação de que:

Em primeiro lugar, não há qualquer vedação legal à execução fundada em título extrajudicial contra a Fazenda Pública. Além disso, ao argumento que seria estranho admitir a eficácia executiva de títulos extrajudiciais quando para os títulos judiciais exige-se o duplo grau de jurisdição obrigatório, responde-se com a lembrança de que nenhuma constrição patrimonial se faz sobre o patrimônio da Fazenda Pública nem depois, nem, muito menos, antes da expedição de precatório (CÂMARA, 2008, p. 310).

Além disso, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) já se pronunciou a respeito do tema na súmula 279[9] confirmando a execução contra a Fazenda Pública com título extrajudicial.

Feitas essas considerações sobre o regime especial, o que se depreende dele é: existe uma previsão constitucional, o artigo 100, que o autoriza; é fundado especialmente na questão da inalienabilidade e impenhorabilidade dos bens públicos; mantém o processo autônomo de execução; e é cabível tanto para títulos judiciais quanto para títulos extrajudiciais.

Passa-se agora a analisar o procedimento desse regime especial, por conseguinte, o regime de precatórios. 

1.2 Dos precatórios

Existem despesas públicas que não são programadas, por isso, não são incluídas no orçamento. Não se encaixam também no conceito de despesas extraordinárias – decorrentes de calamidades públicas e iminência de guerra, conforme artigo 148, I do Constituição Federal –, pois não se sabe o seu valor exato, mas se sabe que ela ocorrerá no exercício financeiro. Tratam-se dos pagamentos que Fazenda é obrigada a fazer após condenação transitada em julgado por medida judicial tomada por particular. Essas condenações são constantes e se fossem pagas imediatamente trariam grande transtorno à organização do orçamento, uma vez que os valores e o momento do pagamento são imprevisíveis. Para tentar sanar essa problemática – dever de pagar o título judicial sem desestabilizar o orçamento público – é que o legislador criou um mecanismo denominado precatório, disciplinado no artigo 100 da Constituição Federal (ABRAHAM, 2010).

 Ou seja, mesmo diante do princípio da inalienabilidade dos bens do domínio nacional, tem o Estado o dever de satisfazer os créditos dos particulares em face da Fazenda Pública. Dessa forma, criou-se um “mecanismo” que pudesse dar equilíbrio a essa relação. A fórmula constitucional tem pertinência à expedição de precatório (ASSIS, 2012).

Marcus Abraham (2010) explica que o precatório é uma invenção genuinamente brasileira, datada do século XIX, e provém do instituto “precatória de vênia”, o qual requisitava do Tesouro recursos para o pagamento de dívidas da Fazenda, considerando a impenhorabilidade dos bens públicos. Nessa mesma senda, no contexto atual, define precatório da seguinte forma:

De maneira simplificada, podemos dizer que o Precatório é a requisição formal de pagamento que a Fazenda Pública é condenada judicialmente a realizar. Assim, diversamente do particular que, quando condenado, é obrigado a realizar o pagamento imediatamente e em dinheiro ao vencedor da demanda judicial, a Fazenda Pública, condenada em uma ação, apenas realiza o respectivo pagamento a partir do exercício financeiro seguinte, após a inclusão de tal despesa no seu orçamento, desde que apresentada até primeiro de julho do ano anterior, prazo este fixado pela própria Constituição (§ 5.º art. 100) (ABRAHAM, 2010, p. 3).

Adentrando na questão procedimental o conceito de De Plácido e Silva (apud GIORA JUNIOR, 2007, p. 1) é o seguinte:

Precatório. De 'precatorius', é especialmente empregado para indicar requisição, ou propriamente, a carta expedida pelos juízes da execução de sentenças, em que a Fazenda Pública for condenada a certo pagamento, ao Presidente do Tribunal, a fim de que, por seu intermédio, se autorizem e se expeçam as necessárias ordens de pagamento às respectivas repartições pagadoras.

Ato contínuo, vale agora destacar o procedimento desse mecanismo.

 

1.2.1 Procedimento

Depois de ajuizada ação de execução em face da Fazenda Pública, ela é citada a no prazo de 30 dias opor embargos, cuja matéria deve dispor exclusivamente sobre o que aduz o artigo 741 do CPC. Caso não queira apresentar ou se forem rejeitados os embargos, o juiz determina a expedição de precatórios ao Presidente do Tribunal de Justiça para que este consigne o valor do crédito e requeira às autoridades administrativas a inclusão no orçamento geral a ser pago no exercício subsequente (CUNHA, 2013, p. 313).

Cabe abrir parênteses, pois a doutrina diverge quanto à natureza jurídica da atividade do presidente do Tribunal de Justiça nesse processamento dos precatórios, se de natureza administrativa ou de natureza jurisdicional. Tanto STF quanto STJ entendem que a atividade jurisdicional se encerra com o juiz de primeiro grau que determina a expedição do precatório, sendo, portanto, administrativa a atividade do Presidente do respectivo Tribunal de Justiça, Assim, por ser de natureza administrativa, não cabe recursos extraordinário nem especial no processamento dos precatórios. Nesse sentido, tem-se a súmula 733 do STF que diz: “não ser cabível recurso extraordinário contra decisão proferida no processamento de precatórios”. Há uma ressalva, no entanto, que seria o caso de usurpação de função judicial, quando o Presidente do Tribunal toma alguma medida de cunho jurisdicional que sobrevier no processo. Nesse caso, abre-se espaço para interposição de recursos. Mas como já dito, a regra é o não cabimento pela natureza administrativa da atividade, no entanto, é cabível mandado de segurança contra alguma determinação que seja entendida como ilegal ou abusiva (CUNHA, 2013).

Fechado esse parêntese, depois que o juiz determina a expedição do precatório, o cartório judicial deve providenciar sua autuação com cópia das principais peças dos autos originários, com destaque para a certidão de trânsito em julgado e a referência quanto à natureza do crédito, se alimentício ou não. Depois de instruído e assinado pelo juiz é que se encaminha ao Presidente do Tribunal de Justiça, onde será registrado, autuado e distribuído. Então o Presidente do Tribunal inscreve o precatório e comunica ao órgão competente para fazer a ordem de despesa, liquidando a dívida mediante depósito bancário feito à disposição da presidência do tribunal. Não sobeja lembrar, no entanto, que a inscrição do precatório deve ser feita até 1º de julho para que seja incluída no orçamento a ser aprovado e pago até o final do exercício seguinte com a devida correção monetária (CUNHA, 2013).

1.2.2 Da natureza e classificação dos créditos

O artigo 100 da Constituição Federal dividiu os créditos em face da Fazenda Pública em duas categorias: alimentares e comuns. Diz Araken de Assis (2012) que a noção de crédito alimentar vem do âmbito jurisprudencial, ou seja, abrange condenações por atos ilícitos e vantagens pecuniárias de servidores e empregados públicos.  Destaca também, o §1º -A, introduzido pela PEC 30/2000 que definiu quais são os débitos de natureza alimentar: salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou invalidez, fundadas na responsabilidade civil, em virtude de sentença transitada em julgado.

Houve discussão doutrinária acerca da submissão ou não desses créditos alimentares ao regime de precatórios. Mas já foi pacificado nos tribunais tal submissão. O STJ na Súmula 144[10] e o STF na Súmula 655[11]. Assim, todos os créditos em face da Fazenda Pública, independente de sua natureza, se submetem ao regime de precatórios. A exceção dos de pequeno valor que, contudo, não são objeto deste estudo (ASSIS, 2012).

Pois bem, a Emenda Constitucional 62/2009, por seu turno, criou uma subespécie de crédito alimentar que tem prioridade sobre todos os outros. Agora, as pessoas com sessenta anos completos ao tempo da expedição do precatório e aquelas portadoras de doença grave têm prioridade no recebimento dos créditos alimentares. Observa-se, no entanto, o limite do triplo do que é fixado em lei para créditos de pequeno valor. Se houver restos a pagar, ocorre o fracionamento do precatório, sendo o saldo pago na ordem dos créditos alimentares (ASSIS, 2012).

Estabelece-se, portanto, a seguinte ordem para o pagamento dos créditos: 1) pessoas idosas e doentes até o triplo do crédito de pequeno valor, de acordo com o limite disposto por cada ente público; 2) créditos alimentares de pequeno valor; 3) créditos comuns de pequeno valor; 4) créditos alimentares de maior valor; 5) créditos comuns de maior valor, parcelados ou não (ASSIS, 2012).

 

2 AS HIPÓTESES DE SEQUESTRO/ARRESTO DE VERBAS PÚBLICAS

 

Araken de Assis tece crítica ao regime de precatórios ao dizer que apesar de ter sido criado um mecanismo para tentar satisfazer o direito de receber do credor, é notório que as pessoas jurídicas de direito público encontram-se endividadas, tão logo, o credor mal sabe quando irá receber ou até mesmo, se um dia receberá. Sendo premente, também, a “má vontade” do Estado em saldar suas dívidas. O gestor público não quer comprometer os recursos para pagar dívidas da sua administração, quiçá de administrações anteriores. Conclui de forma direta: “nunca se criou o necessário consenso político para pôr cobro às normas discriminatórias e às intepretações indulgentes que, ao invés de protegerem o cidadão, estimula o inadimplemento e criam odiosa imunidade da Administração” (2012, p.1092).

Vê-se, portanto, que o credor ainda encontra-se em maus lençóis perante execuções em face do Estado, contudo ele tem duas saídas, quais sejam: promover o sequestro dos bens ou promover a intervenção do ente público devedor.

A partir da Emenda Constitucional nº 62/2009, passou a ser possível o sequestro mediante a preterição na ordem de inscrição do precatório e pela “não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito”, conforme o §6º do Artigo 100 da Constituição Federal. E o CPC, por seu turno, no artigo 731, afirma que se houver preterição no direito de preferência, o Presidente do Tribunal poderá ordenar o sequestro da quantia necessária para satisfazer a obrigação, depois de ouvido o Ministério Público. Há ainda uma terceira possibilidade de sequestro de rendas públicas. Na hipótese de vencimento do prazo de parcelamento de até 10 anos previsto no artigo 78 do ADCT da Constituição Federal, ou no prazo máximo de dois anos nos casos de desapropriação de imóvel residencial do credor (CUNHA, 2013).

Explica Leonardo Carneiro da Cunha que o uso da terminologia sequestro é equivocada, que, na verdade, trata-se de um arresto. No entanto, acrescenta ele, que não se trata de uma medida cautelar, mas sim satisfativa, de natureza executiva (2013, p. 357).

Uma discussão interessante trazida por esse autor é a de quem seria um legitimado passivo desse sequestro/arresto, a Fazenda Pública ou o sujeito que se beneficiou com a preterição da ordem de pagamento?

Há divergência na doutrina a respeito dessa questão. Uns defendem que só a Fazenda Pública poderia ser alvo, incidindo o sequestro sobre as rendas públicas, sendo, portanto, uma exceção ao princípio da impenhorabilidade dos bens públicos. A outra corrente doutrinária defende que somente sobre o patrimônio do credor que se beneficiou com a preterição da ordem de pagamento recairá a medida. Já o Leonardo Carneiro da Cunha, diz ser possível, em verdade, que haja um litisconsórcio passivo, ou seja, sobre o patrimônio tanto da Fazenda Pública quanto do credor beneficiado recairá o sequestro/arresto (CUNHA, 2013).

Nas outras duas hipóteses de sequestro, não previsão orçamentária bastante e vencimento do prazo de parcelamento, sobre as rendas públicas que recairá o referido instituto (CUNHA, 2013).

No que diz respeito à legitimidade ativa, qualquer credor pode requerer o sequestro, ainda que não seja aquele que imediatamente se prejudicou com o preterimento. Assim, o credor mediato que promoveu o sequestro agirá por substituição processual em relação ao credor imediatamente afetado. E quando o problema for a não alocação dos recursos no orçamento, a legitimidade será do credor afetado (CUNHA, 2013).

 

3 POSSIBILIDADE E APLICABILIDADE DA INTERVENÇÃO FEDERAL OU ESTADUAL

 

Fredie Didier Jr (2012) explica que caso o precatório inscrito até 1º de julho não seja pago até o final do exercício financeiro seguinte, ensejará a requisição de intervenção por conta de desobediência a decisão judicial. As hipóteses de cabimento e procedimento estão previstas nos artigos 34 a 36 da Constituição Federal.

Curioso é que essa é uma medida paradoxal, uma vez que o Estado sub-roga a si próprio para satisfazer o interesse do credor.

No entanto, assim assinala Didier (2012, p. 740):

 

A alegação de falta de recursos, conquanto parecesse não ser motivo suficiente para afastar a intervenção, passou a ser tida como justificativa plausível, a impedir o decreto interventivo. Diante da ausência de configuração de dolo ou de atuação deliberada do administrador público, a simples falta de recursos para satisfação do precatório já vem sendo tida como justificativa aceitável para afastar a medida extrema da intervenção, com aplicação do princípio da proporcionalidade.

 

O princípio da proporcionalidade que fala d. Professor é uma técnica de solução de conflitos entre princípios. Quem assinala uma teoria a respeito é Robert Alexy (2011). Nessa teoria ele defende um método para a resolução de colisões entre os direitos fundamentais. Esse método se divide em três etapas: adequação, necessidade e ponderação. Na primeira etapa, diante da afetação de um direito fundamental pelo exercício de um outro, é verificada a adequação da escolha de um meio, uma forma de reparação ou mitigação à ofensa sofrida. Sendo esse meio adequado, passa-se à segunda etapa, a necessidade, nela há uma comparação da eficiência do meio escolhido em face de meios alternativos, assim, o que se observa é: qual deles realiza o objetivo da reparação ou mitigação de forma igual ou superior ao meio escolhido; qual tem maior probabilidade de alcançar a finalidade; e qual deles é o mais veloz nessa reparação ou mitigação. Por fim, há a ponderação (ou proporcionalidade em sentido estrito) através do sopeso de argumentos prós e contras à prevalência de um determinado direito sobre o outro. Em seguida há uma decisão.

Pois bem! O que se extrai é que a intervenção é medida desarrazoada, desproporcional, uma vez que o interesse público é deveras afetado em função do pagamento dos precatórios. Mas também, esse entendimento continua a deixar o credor em maus lençóis.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

 

Viu-se que no Brasil existe um regime de pagamento de dívidas da Fazenda Pública sui generis. O regime de precatórios recai sobre créditos, a exceção das de pequeno valor, devidos independente da natureza. Tal regime é previsto é previsto constitucionalmente e decorre da impenhorabilidade e inalienabilidade dos bens públicos.

Sabe-se também que um dos grandes problemas desse regime é a má vontade e o endividamento exacerbado dos entes públicos o que o torna ineficaz. Além disso, as medidas cabíveis como o sequestro/arresto e a intervenção se revelam medidas ineficazes.

 O sequestro/arresto se limita a apenas três hipóteses: não alocação orçamentária suficiente, preterição na ordem de pagamento e vencimento do parcelamento.

O pedido de intervenção, por seu turno, é entendido como uma medida extrema, logo, desproporcional.

O fato é que o credor da Fazenda Pública ainda está em maus lençóis e aparentemente não se vislumbra tão cedo uma solução ao problema.

 

 

REFERÊNCIAS

 

 

ABRAHAM, Marcus. Reflexões sobre a EC 62/2009: a compensação de precatórios com créditos da Fazenda Pública. Revista Tributária e de Finanças Públicas | vol. 94 | p. 226.  

ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 2011.

ASSIS, Araken de. Manual da execução. 14ª ed. São Paulo. RT, 2012.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo.  – 11. ed. – São Paulo: Dialética, 2013.

DIDIER JR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil: execução. Vol. 5, 4. ed. – Salvador: JusPodvm, 2012.

FRANCIULLI, Domingos. Notas sobre o precatório na execução contra a fazenda pública. Vol. 768. Revistas dos tribunais online.

GIORA JUNIOR, Romeu. Os precatórios. Revista Tributária e de Finanças Públicas | vol. 76 | p. 226 | Set / 2007.