PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO

ASPECTOS PRELIMINARES


A Constituição Federal de 1988 consagrou um capítulo sobre a Administração Pública, neste caso é o Capítulo VII do Título III, portanto, em seu art. 37 tem-se os princípios que devem ser analisados por toda a Administração, sem exceção de qualquer ente federativo. Estes princípios irão nortear a conduta de toda a Administração Pública. Lembrando, sobretudo, que a Administração Pública se submete ao regime jurídico-administrativo, e é a partir deste regime jurídico que uma série de princípios constitucionais irão atuar de forma a nortear as funções precípuas dos agentes públicos na Administração, seja ela direta ou indireta. A Administração Pública está sedimentada com base no príncipio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados, assim como o príncipio da indisponibilidade do interesse público, todavia estes príncipios, dentre outros, serão objeto de estudo mais detalhado em tópicos específicos.


PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO


O princípio em questão glorifica a superioridade do interesse de toda a coletividade, haja vista que deve prevalecer o interesse público sobre o interesse do particular, portanto, esta supremacia é uma condição que irá garantir estabilidade à ordem social, ainda que o Estado venha a agir de modo a realizar algum interesse próprio de forma imediata, ou seja, fazendo uso de interesses públicos secundários, algo que somente ocorrerá se estes interesses secundários perseguirem os mesmos objetivos que os interesses públicos primários, portanto, a finalidade destas ações serão voltadas para o interesse coletivo como um todo. Caso não se evidencie o propósito em questão, a ação da Administração Pública acabará por sofrer um desvio na finalidade a que se propõe este princípio.
No que diz respeito a este princípio, Dirley da Cunha Júnior (2009), define um pensamento de forma singular:
A posição de supremacia é muitas vezes expressada através da afirmação de que vigora a verticalidade nas relações entre Administração e particulares, ao contrário da horizontalidade, típica das relações entre particulares. Isso significa que o Poder Público se encontra em situação de comando e autoridade relativamente aos particulares, como indispensável condição para gerir os interesses públicos postos em confronto. Isso implica o reconhecimento de uma desigualdade jurídica entre a Administração e os administrados. Compreende, em face de sua desigualdade, a possibilidade, em favor da Administração, de constituir os privados em obrigações por meio de ato unilateral daquela e também o direito de modificar, também unilateralmente, relações já estabelecidas ( CUNHA JÚNIOR, 2009, p. 903).

Com base no que foi exposto até então, deve-se concluir que o ato administrativo não é voltado para um indivíduo, mas para a coletividade, portanto, ainda que ocorra um conflito com relação ao interesse de determinado ato, deve-se preponderar pela supremacia do interesse público. Hely Lopes Meirelles (2009), pontifica , sobretudo, que o princípio do interesse público está intimamente ligado ao princípio da finalidade; haja vista que este princípio, que também, leva a denominação de princípio da finalidade pública, torna-se presente quando da elaboração de uma lei, assim como na execução da mesma.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007a), esclarece determinados pontos a respeito deste princípio:
[...] em primeiro lugar, as normas de direito público, embora protejam reflexamente o interesse individual, têm o objetivo primordial de atender ao interesse público, ao bem-estar coletivo. Além disso, pode-se dizer que o direito público somente começou a se desenvolver quando, depois de superado o primado do Direito Civil (que durou muitos séculos) e o individualismo que tomou conta dos vários setores da ciência, inclusive a do Direito, substituiu-se a idéia do homem como fim único do direito (própria do individualismo) pelo princípio que hoje serve de fundamento para todo o direito público e que vincula a Administração em todas as sua decisões: o de que os interesses públicos têm supremacia sobre os individuais ( DI PIETRO, 2007a, p. 60).

Ainda com relação ao princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, cabe salientar que se não houvesse esta primazia, logo os direitos fundamentais não estariam sendo respeitados.


PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO


Do princípio da finalidade pública deriva-se o princípio da indisponibilidade do interesse público, ao qual Dirley da Cunha Júnior (2009), revela que sendo o interesse público qualificado como próprio da coletividade, este não se encontra à livre disposição de quem quer que seja, por ser insuscetível de apropiação. Cabe à Administração Pública, e, consequentemente, aos seus agentes públicos, com relação aos interesses públicos, somente o dever de regular, administrar e preservar estes interesses em proveito dos administrados. José dos Santos Carvalho Filho (2008), ratifica este pensamento arguindo de forma clara o que pensa a respeito dete princípio:
A Administração não tem a livre disposição dos bens e interesses públicos, porque atua em nome de terceiros.Por essa razão é que os bens públicos só podem ser alienados na forma em que a lei dispuser. Da mesma forma, os contratos administrativos reclamam, como regra, que se realize licitação para encontrar quem possa executar obras e serviços de modo mais vantagoso para a Administração.
O princípio parte, afinal, da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e interesses públicos trazem benefícios para a própria coletividade ( CARVALHO FILHO, 2008, p. 28).

Levando em consideração o que foi exposto, logo a Administração Pública, seja ela direta ou indireta, nota-se que não há um livre arbítrio por parte do administrador.


PRINCÍPIO DA LEGALIDADE


Como conseqüência da indisponibilidade do interesse público, os atos da Administração Pública não podem fugir do que o ordenamento jurídico impõe, logo o princípio da legalidade é um requisito que deriva do Estado de Direito, portanto, é a obediência do Estado ao ordenamento jurídico.
Segundo Dirley da Cunha Júnior (2009), esse princípio, explicitamente previsto no caput do art. 37 da CF/88, implica que a atuação administrativa esteja em compasso com a lei e autorizada por ela. O autor leciona com propriedade determinados efeitos deste princípio:
Este princípio pode sofrer constrições provisórias e excepcionais, em situações especiais e expressamente previstas na Constituição, como nas hipóteses permissivas de medidas provisórias e na vigência do Estado de Defesa e Estado de Sítio (CUNHA JÚNIOR, 2009, p. 905).

É o ordenamento jurídico que irá impor ao administrador a forma como ele irá agir na atividade administrativa, logo, é este mesmo ordenamento jurídico que criará imposições para que o agente público não use de sua própria autonomia para exercer suas atividades. Neste mesmo sentido Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007a), conceitua que a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações ao administrado; para tanto, ela depende da lei.
Ainda com relação ao que é permitido ou proibido ao administrador, Hely Lopes Meirelles (2009), assegura um maior esclarecimento a este fato:
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa "pode fazer assim"; para o administrador público significa "deve fazer assim" (MEIRELLES, 2009, p.89).


PRINCÍPIO DA FINALIDADE PÚBLICA


A Administração Pública justifica a sua existência na possibilidade de melhor prestar um fim público, haja vista que se o administrador não perseguir este fim, logo estará diante de uma má prestação aos interesses coletivos, e que, suas ações estarão eivadas de ilicitudes, o que ocasionará um desvio na finalidade, no propósito da atividade administrativa. Com base nisto, Dirley Cunha Júnior (2009), faz uma observação sobre a finalidade pública geral e especial, assim como as modalidades de desvio de finalidade:
[...] há uma finalidade pública geral que é aquela prevista em todas as leis, por imperativo da ordem jurídica; e uma finalidade pública especial que é aquela ditada pela lei à qual se esteja dando execução.
O desvio de finalidade, por conseguinte, poder ser genérico ou específico. Diz-se genérico quando a Administração Pública deixa simplesmente de atender ao interesse público, desviando-se para socorrer interesses privados. Diz-se específico quando a Administração Pública desatende a finalidade na lei, visando outra ainda que pública (CUNHA JÚNIOR, 2009, p. 910).

Ainda com relação aos atos com desvio de finalidade, sejam eles genéricos ou específicos, estarão eles sujeitos ao controle feito pelo Judiciário, haja vista que a atividade administrativa tornar-se-á ilegal como conseqüência do desvio de finalidade, haja vista que a finalidade pública está prescrita no ordenamento jurídico.


PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA


A moral tem um papel determinante no momento de interpretar uma norma jurídica, pois o legislador não conseguirá prever e preencher todas as lacunas do ordenamento jurídico, por isto é que no momento da interpretação deve-se recorrer aos diversos métodos que a exegese proporciona. Contudo, são os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário que farão a devida interpretação, buscando o sentido mais apropriado para a execução de suas atividades. A origem da moralidade administrativa parte da Roma antiga, cujo preceito predominante era de que nem tudo o que é legal é honesto.
Segundo Maurice Hauriou (1927, apud CUNHA JÚNIOR, 2009), a moralidade administrativa é um conjunto de regras de conduta tiradas da boa e útil disciplina interna da Administração. A moralidade administrativa nada mais é do que um complexo de preceitos éticos na busca de uma referência de conduta, para que o administrador se guie por esta referência durante o exercício de sua atividade.
Dirley da Cunha Júnior (2009), entende que esse princípio determina o emprego da ética, da honestidade, da retidão, da probidade, da boa-fé, e da lealdade com as instituições administrativas e políticas no exercício da atividade administrativa. A ausência de moralidade administrativa consiste em sobrepujar diretamente o ordenamento jurídico, o que irá violar o princípio da legalidade, princípio que está entrelaçado com a moralidade administrativa.
O pensamento de Hely Lopes Meirelles (2009), é que a moralidade do ato administrativo juntamente com sua legalidade e finalidade, além da sua adequação aos demais princípios, constituem pressupostos de validade sem os quais toda a atividade pública será ilegítima. Contudo, a imoralidade administrativa despontou e evoluiu com uma forte ligação ao desvio de poder, haja vista que a Administração faz uso de meios lícitos para alcançar determinada finalidade irregular, neste caso, a imoralidade administrativa estaria eivada na intenção do administrador.
Para que a Administração Pública venha a realizar os benefícios em prol dos administrados, deve executar os atos administrativos com base no que a moralidade predispõe com relação aos valores éticos, todavia se estes valores não forem atingidos, logo a finalidade da atividade pública dará lugar a atos de improbidade administrativa. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007b), pontifica com propriedade sobre a moral em relação ao objeto do ato administrativo:
O princípio da moralidade tem utilidade na medida em que diz respeito aos próprios meios de ação escolhidos pela Administração Pública. Muito mais do que em qualquer outro elemento do ato administrativo, a moral é identificável no seu objeto ou conteúdo, ou seja, no efeito jurídico imediato que o ato produz e que, na realidade, expressa o meio de atuação pelo qual opta a Administração para atingir cada uma de suas finalidades (DI PIETRO, 2007b, p. 154).


REFERÊNCIAS


CARVALHO FILHO, José dos Santos de. Manual de direito administrativo. 19º ed, Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008.


CUNHA JÚNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3° ed, Salvador: JusPodium, 2009.


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20º ed, São Paulo: Atlas, 2007a.


DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. 2º ed, São Paulo: Atlas, 2007b.


MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 35° ed, São Paulo: Malheiros, 2009.