Para a alienação de bens imóveis pela administração pública deverá ser utilizada a modalidade de concorrência ou leilão?

APRESENTAÇÃO
Neste singelo trabalho, não temos nenhuma pretensão de se equiparar as titânicas obras elaboradas pelos grandes estudiosos do ramo do direito administrativo, tal quais os mestres Marçal Justem Filho, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Hely Lopes, José dos Santos Carvalho, dentre outros, mas tão somente o intuito de instigar a pesquisa e o debate enquanto na cátedra estamos, para que quiçá, um dia possamos falar e questionarmos com a segurança de que deve prevalecer nos operadores do direito.
Neste trabalho, vamos de forma concisa, tentar explicar acerca do leilão, como ato do direito administrativo para que os entes políticos, em qualquer esfera (União, Estado ou município) dos poderes possam adquirir ou dispor de determinado bem, seja ele móvel ou imóvel.
INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo é um ramo do direito público, e como tal deve obedecer a hierarquia constitucional, posto que todos os ramos de direito devam obrigatoriamente estar sob a autoridade da constituição do país onde está sendo a sua aplicação, sob pena de o mesmo ser considerado inconstitucional, e se assim for, não terá eficácia jurídica.
O Direito Administrativo, então tem como principal característica encontrar nos atos da administração publica uma desigualdade jurídica entre cada uma das partes envolvidas. Desta forma é que, de um lado reside a Administração Pública, que defende os interesses coletivos, enquanto que do lado oposto temos o particular.
Mas, se houver conflito entre tais interesses, haverá de prevalecer o da coletividade, representado pela Administração Pública. Com isso temos que os interesses da coletividade (Administração Pública) se sobrepõe ao interesse particular, já que se encontra em patamar superior ao interesse do particular, de forma diferente da vista no Direito Privado, onde as partes estão em igualdade de condições, e nesse caso, a celeuma será regida pelo Código Civil.
De suma importância no Direito Administrativo são os princípios norteadores inseridos no art. 37 da Carta Cidadã, sendo eles, o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e o da eficiência.
Desta forma, qualquer que seja o Ato administrativo, tanto da administração pública direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem estar em consonância com o texto previsto no artigo mencionado alhures, sob pena de macular a vontade do Ente politico.
Entretanto, para que a administração pública possa atender os anseios da população, deverá disponibilizar serviços de forma continua, e para isso deverá ter ações voltadas para a execução de serviços, compras de materiais, contratação de mão obra, etc., e se necessária alguma forma de aquisição de material, tanto de consumo diário, ou para a realização de alguma obra, indispensável se faz que o gestor do dinheiro da coletividade se atente para os requisitos previstos em lei, tanto a constitucional quanto a infraconstitucional.
O Art. 37, Inciso XXI da Constituição Federal Brasileira de 1988, regula que, ressalvados nos casos especificados na legislação, há a obrigatoriedade da licitação, verbum pro verbum:
"XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações."
O que a lei impôs para o gestor público, foi que a aquisição de serviços e materiais deverá se dar de forma mais benéfica aos cofres públicos, por meio de licitação, que segundo o Ms. Marçal Justem Filho é:
"um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de seleção de proposta de contratação mais vantajosa, com observância do principio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência especifica."
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro define licitação como sendo:
"o procedimento administrativo pelo qual um ente público, no exercício da função administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeite às condições fixadas no instrumento convocatório, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionará e aceitará a mais conveniente para a celebração do contrato."
No mesmo sentido é a definição do Professor José dos Santos Carvalho Filho que conceitua a licitação como o:
"procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos ? a celebração do contrato, ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou cientifico."
Uma importante observação a se fazer é que o art. 37 da Constituição Federal foi regulamento pela Lei Federal 8.666 de 21 de junho de 1993, impondo mais regras e definindo obrigações a ser observada pelo gestor público, no que tange à licitação, impondo outros princípios além daqueles previstos no art. 37 da CF/88, tal qual como disposto no art. 3º da Lei Federal 8.666/93, ipsis litteris:
"Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos."
A Lei Federal 8.666/93 definiu em seu art. 22 as modalidades de licitação, e a forma que cada uma deverá se processar, sendo que nenhuma delas poderá ser reservada, ou seja, todas deverão ser públicas, o prazo de publicação do instrumento convocatório (edital), dentre outros.
Como já mencionado em linhas volvidas, são modalidades de licitação, aquelas inseridas no art. 22 da Lei Federal 8.666/93, in verbis:
"Art. 22. São modalidades de licitação:
I - concorrência;
II - tomada de preços;
III - convite;
IV - concurso;
V - leilão."
De acordo com o estatuído no art. 19 da Lei Federal 8.666/93, somente os bens imóveis da Administração Pública, adquiridos de procedimentos judiciais (garantido o contraditório e ampla defesa) ou àqueles recebidos em dação em pagamento, poderão ser alienados por meio de leilão, verbum pro verbum:
"Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:
I - avaliação dos bens alienáveis;
II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;
III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão."
A própria Lei Federal 8.666/93, no art. 22, § 5º nos deu a definição de leilão, ipsis litteris:
"§ 5º Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação."
O professor José dos Santos Carvalho Filho ao discorrer sobre o tema, nos leciona que na modalidade de leilão a Administração Pública pode ter três objetivos, sendo eles, a venda de bens móveis inservíveis, vender produtos legalmente apreendidos ou penhorados e alienar bens imóveis adquiridos em procedimento judicial ou através de dação em pagamento.
Para a alienação de bens imóveis, a Lei Federal nº 8.666/93 utiliza-se como modalidade apropriada a concorrência conforme estipulado no art. 17, Inciso I, e art. 23, § 3º, in verbis:
"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
[...] omissis
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
[...] omissis
§ 3o A concorrência é a modalidade de licitação cabível, qualquer que seja o valor de seu objeto, tanto na compra ou alienação de bens imóveis, ressalvado o disposto no art. 19, como nas concessões de direito real de uso e nas licitações internacionais, admitindo-se neste último caso, observados os limites deste artigo, a tomada de preços, quando o órgão ou entidade dispuser de cadastro internacional de fornecedores ou o convite, quando não houver fornecedor do bem ou serviço no País."
Então temos aqui uma discrepância originada pela própria lei de licitações posto que permanece no ar uma pergunta: Para a alienação de bens imóveis deverá ser utilizada a modalidade de concorrência ou leilão?
CONCLUSÃO
Com efeito, em que pese nossa singeleza aliada à nossa parvoíce, ousamos dizer que faltou técnica na redação dos dispositivos (art. 17, Inciso I, Art. 19, Art. 23, § 3º e Art. 22, § 5º), todos da Lei 8.666/93, mas, de uma interpretação hermenêutica, que diz que não se dará uma interpretação à lei que não tem nenhuma utilidade, se vê que a intenção do legislador foi que nas alienações dos bens imóveis, seria assegurar a melhor vantagem, ou seja, aquele mais pagasse pelo imóvel em questão, que pode ser alcançada tanto pela modalidade de concorrência ou leilão, já que ambos institutos tem a mesma finalidade.
Corroborando esse entendimento, pertinente é a colocação de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que aduz que a "Concorrência é a modalidade de licitação que se realização com ampla publicidade para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital."
Maria Sylvia Zanella Di Pietro continua verberando que:
"Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem possa oferecer maior lance, igual ou superior a avaliação."
O crítico, lexicógrafo e filólogo Aurélio Buarque de Holanda Ferreira nos leciona que a concorrência é o:
"1. Ato ou efeito de concorrer. 2. Competição, rivalidade.
3. Afluência de pessoas no mesmo momento para o mesmo lugar. 4. Confluência, concordância. 5. Procedimento destinado a selecionar fornecedores de mercadorias ou serviços, esp. para órgãos governamentais; concorrência pública.
6. Dir. Adm. Modalidade de licitação para compras ou contratos de grande valor, caracterizada pela convocação prévia de propostas por edital de ampla divulgação.
7. Econ. Disputa, competição pela preferência dos compradores, entre vendedores de bens iguais ou semelhantes; concorrência pública. 8. Econ. Situação de mercado em que há concorrência."
O professor Aurélio Buarque de Holanda Ferreira, ainda nos dá a definição de leilão como sendo uma "venda pública de objetos a quem oferecer maior lance; leiloamento, almoeda, arrematação, hasta, praça."
Nesse mesmo sentido, Marçal Justem Filho aduz que o leilão é a
"modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração Pública ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a quem oferecer maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação."
Desta forma, conclui-se que o leilão é uma das modalidades de licitação prevista na Lei Federal 8.666 de 21 de junho de 1993 e tem for finalidade a alienação de bens imóveis (inservíveis) ou moveis, desde que objetos de aquisição judicial, em que se tenha garantido o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa (Art. 5º Incisos LIV e LV da CF/88) de forma a se garantir a melhor proposta pecuniária, que o ente público receberá pela disposição deste móvel, ou imóvel, sendo indiferente se utilizada a concorrência, posto que em ambas as modalidades estará sendo garantido o interesse público, ou seja, a melhor arrecadação pelo bem alienado.

REFERÊNCIA BIOBLIOGRÁFICA
Carvalho Filho, José dos Santos: Manual de direito administrativo ? 18ª ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007.
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella: Direito administrativo ? 20ª ed. São Paulo: Atlas, 2007.
Justem Filho, Marçal: Curso de direito administrativo ? 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
Novelino, Marcelo: Direito constitucional ? 2ª ed. São Paulo: Método, 2008.
Silva, José Afonso da: Curso de direito constitucional positivo ? 33ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.