Administração Pública

Edson Gonçalves
Esojálien Alves
Neila Alves [1]
Prof. Msc. Daniel Marcelo Alves Casella[2]

INTRODUÇÃO

O surgimento do Direito Administrativo é contemporâneo ao surgimento de Estado de Direito. O Direito Administrativo assume característica própria de ramo autônomo com o fim do regime absolutista. A Administração Pública exerce suas funções por meio de seus agentes, órgãos, entes e atividades públicas, garantindo a direta e imediata realização plena dos fins alçados pelo Estado.

A Constituição Federal disciplinou que a instituição, alteração, estruturação e atribuição de competência dos órgãos da Administração Pública devem ser norteados por lei ou normas regulamentadoras. No desempenho da atividade administrativa o papel dos órgãos e entes assume destaque. A Administração Pública sempre será exercida em harmonia com os princípios que regem o Direito Administrativo, sendo que as ações que os contrariem serão invalidadas.

2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração pode assumir duas vertentes: a primeira repousa na idéia de servir e executar; a segunda envolve a idéia de direção ou gestão. Nas duas visões há a presença da relação de subordinação e hierarquia.

Administrar para muitos significa não só prestar serviços, executá-los, como também governar e exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil a coletividade. Figura na Administração Pública assim como na Administração Privada as atividades que dependem de vontade externa, individual ou coletiva, sempre vinculada ao princípio da finalidade.

Em suma podemos definir Administração Pública como toda atividade do Estado. Logo, podemos formular conceito próprio partindo da visão de Hely Lopes Meirelles:

O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento do serviços públicos aserem prestados aos administrados (MEIRELLES, 1994, p.55).

Para organizar o estado são necessário a divisão do território, a forma de governo e tantos outros fatores que contribuem na organização da Administração Pública. A organização do Estado é matéria competente ao Direito Constitucional, enquanto a criação, estruturação, atribuição dos órgãos que integram a Administração Pública é matéria orientada pelo Direito Administrativo, previsto também na Constituição Federal.

3 – ÓRGÃOS PÚBLICOS

Os órgãos públicos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas, dotados de vontade e capazes de exercer direito e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Para tanto os órgãos não são dotados de personalidade jurídica e nem possuem vontade própria. É o comum o entendimento de serem centro de competência, sob critério de hierarquia com relação de subordinação entre os órgãos.

Na visão de Hely Lopes Meirelles:

Órgãos públicos – São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica (MEIRELLES, 1994, p. 64).

A instituição, estruturação, alteração e atribuição de competência aos órgãos da Administração Pública só podem ser alcançadas por lei, no termos do que disciplina o art. 61, §1º da Constituição Federal, sendo reguladas por lei de iniciativa do Presidente da República. A cerca das teorias que explicam os órgãos públicos, temos ter visões:

• Teoria Subjetiva: os órgãos são os próprios agentes públicos, sendo, no exercício de sua competência, manifesta a vontade do Estado;

• Teoria Objetiva: o órgão não é agente público, mas sim um complexo de função;

• Teoria Mista: também chamada de Teoria Eclética, vez que engloba o conceito das teorias subjetiva e teoria objetiva, ou seja, o agente público é feixe de atribuição.

As três teorias apontadas foram edificadas para explicar como a vontade do Estado pode ser a ele imputada em decorrência da atuação do homem. Os órgãos são, meros instrumentos da atuação estatal, e a relação que mantém com o Estado é de imputação e não de representação, porem a atuação do órgão, por seus agentes, é imputada à pessoa jurídica.

4 – CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS

Inúmeras são as atividades administrativas, gerando assim uma vasta gama de órgãos para desempenhá-las. Os órgãos públicos podem ser classificados de diversas maneiras, adotamos a visão que classifica os órgãos públicos enquanto escala hierárquica, com base em sua composição, ou segundo sua atuação funcional.

4.1 – Critério de classificação quanto a posição hierárquica

Quando a posição estatal, quanto a posição que os órgãos ocupam na escala governamental ou administrativa, podem ser classificados em:

• Órgãos Independentes: são aqueles que originam da Constituição Federal e representativos pelo Poder de Estado, estão no topo da pirâmide governamental, sem subordina-se a hierarquia, mas estão sujeitos a controles constitucionais. Exercem fundamentalmente função política, judiciais.

• Órgãos Autônomos: são aqueles na cúpula da Administração, subordinados a seus chefes, possuem característica de autonomia administrativa, técnica e financeira, em geral são órgãos diretivos, e desempenham funções de planejar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de sua competência.

• Órgãos Superiores: são aqueles que tem poder de controle, decisão e comando dos assuntos referentes a sua área de atuação, sujeitos a controle hierárquico, sem possuir autonomia financeira ou administrativa.

• Órgãos Subalternos: são aqueles dotados de pouco poder de decisão, em geral realizam funções de execução, como serviços rotineiros, cumprem decisões superiores.

4.2 – Critério de classificação quanto a composição do órgão

O critério de classificação em relação a forma de composição do órgão pode ser entendido de duas maneiras, simples ou composto.

• Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas funções.

• Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades, as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do órgão de chefia.

4.3 – Critério de classificação quanto a forma de atuação funcional

O critério de classificação conforme a atuação funcional do órgão pode ser entendido sob dois prismas, singulares e colegiados.

• Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único agente, o chefe. Os órgãos singulares possuem vários agentes auxiliares, mas sua característica de singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua função por um único agente, em geral o titular.

• Órgãos Colegiados: são aqueles que decidem pela manifestação de vários membros, de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da vontade do chefe, a vontade da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária.

5 – DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

A Entidade Estatal pode realizar a atividade administrativa, através de pessoas jurídicas a ela vinculadas, a doutrina chama esse fato de descentralização. O exercício das atividades por outras escalas que integrem a estrutura da atividade administrativa da entidade é chamado de desconcentração.

No fenômeno da descentralização ocorre uma distribuição de competências, as funções são ainda desempenhadas, mas por outros gestores. A exemplo da privatização da coleta de lixo, que é função da Administração Pública, mas seguindo os preceitos da motivação, eficiência, legalidade e tantos outros, passa tal tarefa ao particular.

No fenômeno da desconcentração a distribuição de competências também ocorre, mas de forma interna, ou seja, não há a mudança da personalidade jurídica como há na descentralização. Ocorre apenas a redistribuição das funções, a exemplo do que muitos estados fazem, onde logo ao assumir desmembram secretarias ou mesmo criam. A descentralização ainda subdivide-se em três modalidades: desconcentração de serviços, desconcentração territorial, e descentralização colaboração.

6 – FUNÇÃO PÚBLICA

Função Pública é caracterizada pela atribuição, competência ou encargo destinada ao exercício de determinada função, sempre vinculada ao interesse público, garantindo os direitos da coletividade e da administração. Para exercer a função pública é necessário contrato de trabalho nos moldes da Consolidação das Leis do Trabalho, sempre que não for adotado o regime estatutário.

Hely Lopes Meirelles faz alusão a função pública

As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O órgão normalmente recebe a função in genere e a repassa aos seus cargos in specie, ou transfere diretamente a agentes sem cargo, com a necessária parcela de poder público para seu exercício. Toda função é atribuída e delimitada por norma legal. Essa atribuição e delimitação funcional configuram a competência do órgão, do cargo e do agente, ou seja, a natureza da função e o limite de poder para seu desempenho. Daí por que, quando o agente ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder (MEIRELLES, 1994, p.71).

7 – CARGO PÚBLICO

O cargo público é criado por meio de ato normativo, leis ou resoluções, com denominação própria. As definições de órgão, cargo e função não se confundem uma com a outra, sendo que os órgãos são centro de competência despersonalizados que fazem parte da estrutura administrativa; o cargo é o lugar que o agente publico possui sua titularidade; enquanto a função engloba os encargos e atribuições, vez que não há cargo sem função, muito embora haja função sem cargo.

Os cargos públicos são organizados em classe e carreiras, as classes são a junção dos cargos, com competência, responsabilidade e vencimentos iguais. As carreiras estão quase sempre sujeitas a imposição hierárquica, e são obrigatórias na administração direta e indireta.

Os cargos são criados por força da lei ou resoluções, princípio da legalidade, e somente por força de lei poderiam ser extintos. Os cargos podem ser efetivos, de comissão, vitalícios ou mesmo temporários obedecendo determinações legais de nossa Carta Magna.

8 – AGENTES PÚBLICOS

Considera-se agente público toda pessoa física vinculada, definitiva ou transitoriamente ao exercício da função pública. O lugar ocupado pela pessoa fisica pertence ao órgão, como bem elucida Hely Lopes Meirelles:

Agentes público – São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo. A regra é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, as quais são repartidas especificamente entre cargos, ou individualmente entre os agentes de função sem cargo (MEIRELLES, 1994, p.71).

Para melhor entender o tema podemos definir os agentes públicos em quatro espécies: políticos, administrativos, honoríficos e delegados. Citando também outras características importantes, tais como: credenciados, investidura dos agentes públicos, as investiduras se subdividem em: investidura administrativa, investidura política, investidura originaria e derivada, e investidura vitalícia, efetiva e em comissão.

• Agentes Políticos: são os que compõem o Governo, com cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeações, designação, eleição ou delegação para exercer determinada função. Possuem liberdade funcional no desempenho de suas atribuições, possuem prerrogativas e responsabilidades disciplinadas pela Constituição Federal ou leis especiais.

• Agentes Administrativos: são os vinculados ao Estado ou as entidades autárquicas, por relações profissionais, sujeito a regime jurídico e hierarquia funcional. Em geral são nomeados, contratados ou credenciados, investidos a titulo de emprego com recebimento de rendimentos.

• Agentes Honoríficos: são pessoas físicas, nomeadas ou convocadas para prestar serviço certo ao Estado, escolhidos por sua condição cívica ou capacidade profissional. Não possuem vínculo estatutário ou empregatício, em geral não recebem remuneração, vez que configuram o chamado múnus público.

• Agentes Delegados: são configurado pelo recebimento de incumbência para determinada atividade pelo particular, a fim de realizar obra ou serviço público em nome próprio, assumindo a responsabilidade do ato, sob atenta fiscalização de quem delegou a ele tal tarefa. Representam uma categoria a parte de colaboradores do serviço público.

• Agentes Credenciados: são aqueles que recebem tarefa determinada da Administração, assumem a representação dessa atividade no lugar Poder Público a remuneração é prerrogativa dessa categoria de agentes.

• Investidura dos Agentes Públicos: os agentes públicos sempre vinculam-se ao Estado, através de ato ou procedimento legal chamado de investidura, essa investidura é na medida da forma e efeito da natureza da atribuição que ocupa. As investiduras podem ser: administrativas, políticas, originarias ou derivadas, efetivas ou em comissão, e outras formas temporárias.

9 – CONCLUSÃO

A Administração Pública esta firmada em moldes e regras próprias, dessas regras o exercício da atividade Estatal não pode nunca se afastar, vez que seu principal objeto é inegavelmente o interesse público.

O pleno exercício da atividade administrativa deve pautar-se na boa fé, e nunca afastar-se do princípios norteadores da Administração Pública. Mesmo sabendo que o ro, dos princípios que orientam as atividades administrativas, faz-se necessário a observância daqueles que a Constituição Federal elevou como primordiais.

A atividade administrativa, exercida na forma direta ou indireta, visa o bem estar da coletividade. Entender o funcionamento e estrutura organizacional da Administração pública é papel de toda sociedade, uma vez que só assim poderá fiscalizar os excessos cometidos pelo Poder Público.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFIA

ARAUJO, Luiz Alberto David. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2005.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 11. ed. ver. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 19. ed. atual. São Paulo: Malheiros Editores, 1990.

ROSA, Márcio Fernado Elias. Direito Administrativo, volume 19. 8. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006.

[1] Acadêmicos matriculados no 7º semestre período matutino do Curso de Ciências Jurídicas ministrado nas Faculdades Cathedral.

[2] Orientador: Professor Universitário com Mestrado em Direito, pesquisador cadastrado junto ao CNPq e associado ao CONPEDI - Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito. Advogado, Sócio do Casella e Assunção Advogados. É autor de vários artigos/publicações, entre elas o livro "Porque o futuro precisa do Direito". e-mail: danielcasella@casellaadvogados.com.